从上海市的房产税试点浅析房产税的社会经济影响

摘要：随着国民经济的蓬勃发展，股票、基金等大众金融市场表现得跌宕起伏飘忽不定，房地产市场一路高歌猛进异军突起，使得房地产不但成为资本的优质投资选择，也成为最被普罗大众所熟知和热爱的投资领域。出于调节房价，调节贫富差距的初衷，房产税征收开始被提上日程。本文以上海市的房产税试点工作为切入点，采用土地增值收益公平分配理论简单分析房产税的征收对社会经济的影响。

关键词：房产税;土地增值收益

“炒房”由于有着稳定的投资效果，在2000年以后在我国几乎形成追捧之势。同时由于中国农耕文化的深入骨髓。民众对“家”、“土地”、“房屋”不可割舍的热爱，也使得大家更倾向于将钱花在买房上面。由此导致的高房价、高房屋空置率等问题逐渐凸显。2011年，国家开始推行房产税试点，上海和重庆作为试点地区。试点工作已经开展了9年，试点成果逐渐可以被观察到，全国推广的呼声渐涨。由于与每个民众休戚相关，对于房产税的讨论日渐增多，近年来，房产税隔三差五就会成为媒体或者新媒体议论的热点。

一、房产税征收的政策背景

（一）国家法律和规定

《中华人民共和国房产税暂行条例》是依据《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》制定的配套暂行条例。是国务院在1986年9月15日发布，自1986年10月1日起施行。2011年1月8日根据国务院令第588号《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》进行了修订。

十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，全国人大、国家相关部门正在研究推进房地产税立法工作，房地产税开征时刻表逐步清晰。

2017年11月，时任财政部部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本》中谈及房地产税，明确未来的房地产税将按照房屋评估值征收。对工商业房地产和个人房屋按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。

2019年 3 月，李克强总理在国务院政府工作报告中指出：健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。

（二）上海市房产税政策发布和工作情况

在1986年国家颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》以后，房产税主要面向经营性用房征收，2011年上海市开始试点对部分个人征收房产税。《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（沪府发〔2011〕3号，以下简称“试点办法”）文件中提出“自2011年1月28日起，本市开展对部分个人住房征收房产税试点”。拉开上海市针对个人房产保有环节征税的序幕。随后，为了支撑政策落地，上海市财政局发布《关于本市开展对部分个人住房征收房产税试点若干问题的通知》（沪财税〔2011〕10号），文件中提出“应税住房应纳房产税税额的计算，即：应纳房产税税额=新购住房应征税的面积（建筑面积）×新购住房单价×70%×税率”，适用税率暂定为0.6%。根据内部统计，到2014年的三年多期间，已对约90多万套进行房产税认定，应缴房产税房屋约16万套，2014年预计可征税9亿元。

迄今为止，上海市已于2012、2014、2017、2018年多次发布“试点办法”经评估继续有效，请继续按照执行的工作要求。

（三）房地产税的合法性内涵

第一、房产税作为一种税收，其最根本的功能之一是为政府获取财政收入，筹措公共资金。在营业税改征增值税全面完成后，地方政府需要新的主体税种作为补充。财产税类具有税基广泛、收入稳定等特点，成为了地方主体税种的不二选择。在财产税类中，房地产税又是重中之重。科学、合理的个人住房房产税制，能够为政府筹集可观的税收收入[1]。第二、房产税也承担着调整收入分配，缩小贫富差距的任务。上海市试点征收的房产税是向购买第二套及以上住房的居民，并且“对于人均不超过60平方米（即免税住房面积，含60平方米）的，其新购的住房暂免征收房产税”。既保障了居民的合理居住需求，也對于具有高端居住需求的居民通过增加税收的方式实现收入再分配。第三、通过房产税的征收，降低“炒房”热度，抑制房屋投资性需求，调节房地产市场的投资运行[2]。通过优化个人住房的房产税政策，让住房回归住宿这一基本属性，而不是成为投机获利的工具[1]

二、房产税征收的社会经济影响

（一）国内研究成果

国内研究成果对房产税影响房屋交易价格的效应（简称价格效应）和收入分配效应的观点并未达成一致。从房产税的收入分配效应方面，贾学智[3]认为房产税的征收可以降低市场需求，提高投资成本，扩大政府财政收入，并产生收入分配效应，即房产税的征收会对居民收入分配公平产生正向效应。刘甲炎等[4]实证研究了房产税的价格效应，发现对于不同类型的房屋效果截然相反，房产税的征收对大面积住房产生挤出效应，催生了小面积住房的高房价现象，反而加重了低收入群体的负担。从房产税的价格效应方面，王家庭等[5]的研究表明我国房产税试点不存在显著的政策预期效应，即房产税对房价有抑制作用，但对高档住宅作用不显著。胡资骏[6]通过对比分析美国和重庆房产税效果，发现重庆房产税对价格的影响“先正后负”，且效果与美国房产税相比十分不显著。李永刚[7]研究了房产税征收的经济效应，发现房产税的征收可以有效抑制房价，同时带来税收收入的增加和社会福利的增进。国内学者对于房产税能否调节房价、调节收入分配及调节效果意见不一。

（二）土地增值收益公平分配理论

1993年，土地增值收益这个概念首次作为官方语言出现在 《土地增值税暂行条例》中，该《条例》中对于土地增值的定义是： 转让房地产所取得的收入减除规定扣除项目金额后的余额，为增值额。收益是一个经济学、会计学上的概念，亚当·斯密在《国富论》中将收益定义为 “财富的增加”，后世的大多数经济学家都继承并发展了这一观点。将土地增值和收益两个概念串联起来，就是所谓土地增值收益，它是指包括政府在内的相关土地权利人，从土地增值中取得和实现的利益。简单讲，土地增值收益就指来源于土地增值的收益[8]。如孙陶生所言： 土地增值收益是指土地资产在开发利用的过程中，由于土地价格上涨而引起土地利益或土地效益的增加，其本质是土地所有者和土地使用者可从土地价格变化中获得一定的价格差额[9]。土地增值收益公平分配理论突出强调土地增值收益分配的公平正义原则，符合我国目前国情，也符合社会公平正义的要求[10]。

（三）根据土地增值收益公平分配理论分析上海市房产税试点的社会经济影响

在现有的体制机制环境下，房屋产权人掌握了土地增值部分带来的全部收益，但是土地和房屋的增值是全区域、全社会努力的成果。城市经济的发展，公共交通、公共设施的完善、甚至于生活环境的改善都不仅仅是产权人一个人的劳动成果，最终却由产权人享受了土地增值的全部红利。所以需要通过政府管制的途径，对土地市场价格的变动等土地财富的第二次分配进行合理有效的调控，从而促进土地财富的公平分配，房产税的征收是一个可行的手段。

在上海市房产税“试点方案”中明确指出“对房产税试点征收的收入，用于保障性住房建设等方面的支出”。建设保障性住房是将房产税收入用于提供公共服务，解决低收入群体的住房问题，达到了调配财富分配，服务社会弱势群体，提升社会保障水平的作用。但是因为保障房服务对象的局限性，其他社会群体并没有享受到房产税带来的土地增值收益分配效应。

在一定程度上说，房产税会明显加重税收承担者的负担。我国土地实行公有制，房地产商通过缴纳土地出让金获取土地的使用权，而出让金最终通过出售房地产转嫁到消费者身上，消费者不仅要承担一定份额的土地出让金，还要承担房产税，因此，房产税的征收会使承担者的负担有一定程度的增大[11]。并且房产税的出台会提高房屋持有成本，在房屋持有成本提升的情况下，房主要么选择自己“吃进”成本自行承担，要么选择转嫁给租客，要么选择变现出售房屋。

就上海市目前施行的房产税试点方案，我认为其在公平分配土地增值收益方面做了一些尝试，但是分配的还不够公平彻底。现行方案可能会对现阶段的投资买房倾向有一定的抑制效果，但是更有可能提高租房成本，并且小户型的房屋更有可能因为属于免税范畴进而导致受追捧而价格升高。由于是对2011年以后的房屋交易征收房产税，对于在2011年以前囤积大量房产的行为也没有征收途径。所以对于社会经济方面可能负面影响更显著一些。

三、上海市房产税推行中的政策建议

（一）完善计税依据

房产税出于增加财政收入，均贫富，降低居住房屋投资热度的初衷，是要在房产保有期间征收，所以应该每年按照应纳税额进行征收。目前上海市仍暂按市场交易价格计算纳税依据，还未推出一套完善、公平、普适的房地产市场价格评估标准，用以在市场价格发生波动时准确调整纳税依据。这就需要建立全市统一的房屋价格评估体系。完整全面的汇聚房地产属性数据（物理数据和权属数据）、房地产交易数据、GIS空间数据，计算和引入房地产估价参数数据，为准确公平征收房地产税打下基础。

（二）明确征收对象

目前上海市的试点政策中的“应税住房”是针对2011年政策实行以后购入的多套住房，对于2011年以前的多套住房并没有进行追溯征收，并且对于本市居民家庭和非本市居民家庭进行区别对待，存在税收中的不公平现象。同时，针对一些特殊困难家庭应进行适当减免和照顾。

（三）落实纳税监管

早年，因为不动产登记制度和登记效果还不完善，对于纳税对象的认定、税收征缴的监管难度也较大。但在近年各部门的联合努力下，不动产登记效果已逐渐完善，上海市内的房屋权属关系已有较好登记效果和信息化基础。但对于跨省的房屋持有情况还不够清晰，例如长三角、珠三角、京津冀等各种区域联合体之间的不动产登记还未联通。热衷于进行房地产投资的人群更大概率会在区域联合体之间进行投资，如果能够将区域内或者全国的不动产登记信息联网，并做好纳税监管，落实房地产税缴纳工作，将会更有效的体现税收成果，抑制房地产投资热，真正做到“房子是用来住的，不是用来炒的”。

（四）扩大收益分配范围

房产税收入除了建设保障性住房外，希望能够扩大公共服务分配的范围，使更多的群体纳入受益范围，使得土地增值收益由全社会更加公平的分享。

参考文献：

[1]黄洪，何光其，廖明刚，严红梅.个人住房房产税：沪渝效果剖析与未来制度完善[J].税务研究，2017（06）：50-54.

[2]何小琼.浅析房产税改革问题与对策——聚焦税制要素[J].西部皮革，2020，42（10）：51-52.

[3]贾学智.房产税改革的经济效应分析[J].北方经济.2011（7）：47- 48.

[4]刘甲炎，范子英.中国房产税试点的效果评估：基于合成控制法的研究[J].世界经济.2013，36（11）：117- 135.

[5]王家庭，曹清峰.房产税能够降低房价吗——基于DID方法对我国房产税试点的评估[J].当代财经.2014（5）：34-44.

[6]胡资骏.房产税对房价影响效应研究：基于中美比较[J].金融发展评论.2015（1）：36-50.

[7]李永刚.房产税经济效应测度研究[J].会计与经济研究.2015.29（2）：109-118.

[8]臧俊梅，王万茂，陈茵茵.农地非农化中土地增值分配与失地农民权益保障研究——基于农地发展权视角的分析[J].农业经济问题.2008（02） ： 80-85.

[9]孙陶生.论企业改制中的土地资产管理问题[J].管理世界.1997（ 03）：130-136.

[10]靳相木，陈阳.土地增值收益分配研究路线及其比较[J].经济问题探索，2017（10）：1-5.

[11]梁美健，马亚琨.我国房产税影响房价及收入分配的实证分析[J].会计之友，2020（09）：119-124.

作者简介：

周娟（1984—），女，湖南常德人，上海交通大学国际与公共事务学院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学国际与公共事务学院? 周娟

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2023/02/11