政策落实跟踪审计研究

摘要：政策落实跟踪是一种新型的审计模式，其蕴含的审计理念已超越了国家审计的传统审计内容。而我国目前开展的政策落实跟踪审计在全球的政府审计领域里尚属首创。因此，无论是对审计机关还是审计人员，如何更好的开展政策落实跟踪审计都是一种全新的挑战。2014 年，我国审计署积极组织全国各地的审计机关尝试性开展政策落实跟踪审计。但是，由于处于起步阶段，尚未对政策落实跟踪审计的具体审计内容、审计范围、审计方法、审计工作的组织形式等形成一套较为科学完整的体系，所以在政策落实跟踪审计的实践过程中遇到了不少问题。而这些都是需要审计机关和审计人员在审计实践过程中一步步积累经验，进而解决的关键性问题。现今，如何发挥政策落实跟踪审计对政策完善的积极推动作用，引领审计推动国家治理和国家建设，是审计机关和审计人员面临的又一项新的课题。

关键词：跟踪审计;政策落实;政策效果;审计模式

一、引言

近年来，党中央和国务院为全面深化改革和转变经济发展方式，相继颁布了系列政策措施。这些措施的落实与否直接关系到国家重大的战略部署能否实现。随着政策落实跟踪审计的开展，我国对其重视程度也大大提高。2015年，《审计署关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知》进一步提出，要想更加有效的推动政策措施的落实，实现稳增长，审计部门必须要加强审计力度。《“十三五”政府审计工作发展规划》中也强调，国家审计应对国家重大政策措施的执行情况以及产生的影响效果进行审计，及时发现和揭露有令不行以及违法违规的行为，保障中央出台的重大政策措施能够得到贯穿落实。同时，对于审计过程中发现的负责人失职亵渎、懒怠作为或者是贪污腐败的行為及时上报和揭露，从而推进审计整改工作的开展。由此可见，政策落实跟踪审计在国家治理中的作用面不断扩大，作用力度也不容小觑。

二、文献综述

近年来，随着国家对政策落实的关注度的加深，各级审计机关逐渐意识到政策落实跟踪审计的重要性和必要性，政策落实跟踪审计也逐渐成为国家审计发展的主要方向。国内对政策落实跟踪审计的理论研究也层出不穷，主要集中在政策落实跟踪审计的概念界定、特征、问题以及解决方案等方面。以下是近几年政策落实跟踪审计的一些研究成果：

在政策落实跟踪审计的概念界定方面，侯全明（2016）认为，政策落实跟踪审计是一种公共政策审计类型，是国家审计机关根据《审计法》的规定，从事实、形式以及价值这三个不同维度对政策的落实以及政策的实施效果、政策影响进行审计监督、评价和建议的过程。而杨志军（2015）认为，政策落实跟踪审计是一种审计对象宽泛且覆盖面较广，审计内容特殊的全流程审计类型，重点关注的是政策的制定和落实，以及后续对政策的评价和建议。

在政策落实跟踪审计的特征归纳方面，项文卫（2015）认为，政策落实跟踪审计的基本特征主要包括：审计要求高，开展政策落实跟踪审计的依据一般来源于审计署下发的规范性文件，高层次的依据使得政策落实跟踪审计的审计要求要高于一般性的审计工作;审计内容涉及广，政策落实跟踪审计的对象是体系性的政策，而政策措施的典型特征是既相对独立又环环相连，涵盖了金融投资、节能减排、民生保障等众多领域;审计组织协调量大，政策落实涉及到众多部门，因此政策落实跟踪审计要求多个业务部门的配合，重视组织协调，加强信息沟通，从而更好的促进政策措施的落实。

在做好政策落实跟踪审计的应对措施方面，李星吾、李滚源（2017）认为应从“六张清单”入手，即熟知政策清单：熟知政策的出台背景和现实意义、熟知政策的内容以及熟知政策的例外原则;报送资料清单：强调报送资料的完整、具体以及时限要求;审计重点清单：严格审计实施方案，重点研究事项集体研究;发现问题清单：做好证据分类并分析证据之间的关联性;审计整改清单：整改内容要完整、要求要具体并且时限要明确;成果转化清单：成果转化应切中要害同时方式要合理，还应加强跟踪问责。

国内对于政策落实跟踪审计的研究更多的是停留在理论层面对于其概念、特征等方面，对于政策落实跟踪审计在具体实施过程中存在的问题以及其解决对策的研究还局限于理论层面，很少是基于具体的实践经验，因此剖析的问题以及提出的应对策略过于宽泛，缺乏实践意义和针对性，对政策落实跟踪审计的实务工作的开展指导作用较小。

三、政策落实跟踪审计的现状分析

2008 年，审计署在审计工作规划中提出，“对国家重大政策措施的执行，试行全过程跟踪审计”，这是审计署第一次正式提出政策落实跟踪审计。2014 年，国务院决定由审计署牵头，领导组织全国各地的审计机关对稳增长、促改革、调结构、惠民生等系列政策措施的落实情况开展跟踪审计。近年来，审计署组织开展过多项政策落实跟踪审计项目，包括城镇保障性安居工程、扩大内需、地方政府性债务、社会保障资金以及土地及矿产资源等。可见，政策落实跟踪审计的发展逐渐趋于成熟和稳定，完成了从“试行”、审计“单项政策”到“加强”、审计“系列政策”的转变，成为值得期待和信任的审计新类型。

四、政策落实跟踪审计普遍存在的问题

（一）审计信息化技术的发展与审计环境不匹配

由于审计对象的特殊性，在具体开展政策落实跟踪审计的过程中，审计人员需要接触众多的部门和单位，全面掌握多种类型的信息以辅助审计判断。然而，目前这些单位和部门之间的信息往往出现孤岛现象，信息联网和共享的程度不高，导致审计人员只能通过人工收集更多信息，这不仅大大降低了审计效率，也对审计质量造成了一定程度的冲击。近年来，虽然我国大力推进审计信息化建设，但是审计信息化技术的发展仍然滞后于当今审计环境的变化。在政策落实跟踪审计中，人工收集和人工检查仍然是当前审计人员重点使用的方法，而利用信息化技术采集信息、筛选信息、审查复核以及分析数据仍未普及运用到审计工作中，审计信息化技术发展落后。因此，开展政策落实跟踪审计应创新审计方式方法，加强数据审计和审计信息化技术的发展建设，以适应审计大环境的变化，提高审计效率和审计质量。

（二）政策落实跟踪审计缺乏明确统一的评价指标

一方面，审计获取的信息或数据缺乏独立性。审计机关在开展政策落实跟踪审计时往往需要获取大量的外部信息或数据来进行审计判断，而这些信息或数据大多来源于相关部门或单位对外公开发布的公告，因此其客观性和真实性难以保障。因此，审计人员依据这些信息或数据得出的审计结论也就缺乏一定的独立性，也就是说，审计并未真正意义上发挥其监督作用。另一方面，政策落实跟踪审计缺乏具体的评价指标。目前，政策落实跟踪审计的评价体系中并未对相关因数设定具体的定性和定量指标，使得审计人员在开展政策落实跟踪审计的过程中只能根据相关的法律条款，依据自己的价值判断，对被审计事项进行分析和评判。这在一定程度上降低了审计结果的科学性和合理性，不利于保障审计质量。因此，政策落实跟踪审计应设定明确统一的评价指标，指导审计人员审计工作的开展，降低审计评价的随意性，提高审计质量。

（三）审计人员素质难以满足政策落实跟踪审计要求

政策落实跟踪审计要求审计人员充分了解政策，吃透政策的每一条条款规定，对政策的条款、政策目标以及政策影响能够全面掌握，同时还要求审计人员具备敏锐的洞察能力和政治敏感性，能够实时追踪政策新动态。但是目前我国审计机关的审计人员，尤其是基层审计人员，大多只具备扎实的财会或者审计等专业功底，知识面较为狭窄，知识结构也较为单一，不符合政策落实跟踪审计对审计人员的要求，影响审计工作的质量。

五、政策落实跟踪审计的优化策略

（一）细化实施规范，提升审计质量

现阶段，随着政策落实跟踪审计的深入开展，我国对政策落实跟踪审计的重视程度也越来越高。然而，与政策落实跟踪审计相关的实施规范早已无法满足审计人员对于开展该类审计工作的需求，同时，与其相关的法律法规也有待于进一步的完善。这就对审计工作的法律制度建设提出了全新要求。只有加强对政策落实跟踪审计的相关立法，细化审计实施规范，才能够保障政策落实跟踪审计的更好的开展，也为审计工作者执行审计任务提供法律支撑。此外，政策落实跟踪审计的高效开展同样也离不开审计信息化技术。然而，我国目前开展的信息系统审计并没有相应的操作标准或者法律规定对其进行规范。如果信息系统审计缺乏标准或规范的约束，审计人员在实施审计工作的过程中就不知道如何更好的利用审计信息化技术来辅助政策落实跟踪审计，导致信息系统审计的工作水平降低。所以，要想使信息系统审计更好的服务于审计工作，促进其健康良性发展，相关责任部门就应当制定出内容全面，体系完整的信息系统审计准则和法规，使信息系统审计有法可依。

（二）提升人才队伍，强化审计能力

一是培养专业人才。各级审计机关应积极开展对政策落实跟踪审计工作人员的系统性培训，提高审计人员的业务水平，丰富审计人员的知识结构，整体上提高审计人员的综合素质;鼓励和支持审计人员了解和学习新技术，例如目前在税收征管审计中使用频繁的数据分析技术;为审计人员多提供一些政策落实跟踪审计的实际机会，促进其更好的将学习的审计知识灵活的运用到审计实际当中。

二是聘请社会专业人士。目前，政策落实跟踪审计工作呈现出一种人少活多的不良现象。为解决这一困境，审计机关可以通过聘请社会专业审计人员来辅助内部审计人员的审计工作。但是，必须明确的是，这种办法只能用在审计机关人手不足而审计工作量大的情况。聘请社会专业人士并不是解决审计资源不足的长久之计，审计机关应将关注点放在加强审计管理、提升审计效率以及扩大跟踪审计覆盖面上。

三是促进审计经验交流。由于政策落实跟踪审计开展时间较短，所以审计人员中具有政策落实跟踪审计实践经验的人数也十分稀少。因此，针对政策落实跟踪审计，审计机关可以积极组织审计经验交流会，可以是审计机关内部的自我交流，也可以是本审计单位与外部审计机构的外部交流，丰富审计人员开展政策落实跟踪审计的经验。

（三）提升方式方法，提高审计效率

机关应积极鼓励审计方式方法创新，提升审计效率。通过加强审计信息化建设，运用综合审计手段来搭建政策落实跟踪审计方式运作平台，以解决审计资源上的困乏，助力审计效率的提升。

随着互联网的不断发展，大数据时代悄然而至。审计机关在开展审计工作的过程中应學会灵活运用大数据分析以提升审计效率，以更好的发挥审计在国家治理中的积极作用。通过利用数据仓库、数据挖掘、数据可视化以及联机分析等专业技术，审计人员可以将分散在各个行业、系统、部门或者区域的海量数据相互关联，对其进行深入的分析和挖掘，从而辅助对政策落实情况的评估，得出客观的审计结论。此外，在开展政策落实跟踪审计的过程中，审计人员应积极运用综合审计分析方法。政策落实跟踪审计是一项意义重大的审计工作，审计人员在对政策进行建议和评估时，如果缺乏相关的数据支撑，其主观判断的倾向性可能会更强，不利于保障审计质量。采用定量分析与定性分析相结合的方法可以有效提高政策评估的客观性和公正性。审计人员可以充分利用反映政策落实效果的各类指标，运用专业的数据分析软件，进行横向和纵向的双向对比分析，深入挖掘各类指标的内在关联，从而实现对政策效果的全方位剖析。

参考文献：

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[10] 杨志军.国家政策落实跟踪审计质量提升问题探微[J].财会审计，2015.

作者简介：

侯小妹（1991.11-），女，汉族，籍贯：甘肃天水人，兰州财经大学会计学院，18级在读研究生，硕士学位，专业：审计，研究方向：政府审计。

兰州财经大学侯小妹

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2024/01/10