关于解决光伏补贴缺口问题的探讨

丁省

摘要：由于国家早期对于新能源的政策扶持，补贴这一刺激产业发展的方案快速得到了市场响应。光伏行业在政策鼓励之下，技术迅速革新，使得行业内成本下降，同时成本下降又迅速吸引了大批资金流入光伏项目，短时间内的太阳能装机容量迅速上升。补贴的本意是促进新能源行业的发展，但短时间内光伏装机容量的快速增长使得补贴压力陡增。财政部等相关部门在未完全规划好并网容量及补贴限额的情况下，只能分批次进行项目补贴的发放，补贴缺口问题在被搁置的情况下不断放大，直接影响了相关投资方的投资测算，财务压力逐步由财政部、国家发改委、地方政府转移到了相关企业，造成部分光伏投资企业现金流中断，资产负债率上升，甚至出现破产清算的状况。光伏行业内的产品和企业迭代，在补贴政策的摇摆间，变得更为频繁。探讨和解决光伏补贴缺口的问题变得愈加紧迫，这关系到未来十年内中国能源转型的健康和政策投资环境的可靠度吸引力。

关键词：新能源;光伏;补贴缺口;债券

从2012年第一批补贴项目目录的公布，到2019年开始出现的竞价上网，补贴缺口问题每一年都被提上日程，但是巨额的补贴压力使得财政部等相关部门难以给出较为理想的解决方案，补贴不断下降成为共识，光伏电站项目的投资方在补贴拖欠造成的现金短缺压力下，无奈被迫出售电站项目，换取资金解决资金链缺口，其中包括偿还银行贷款，兑现投融资机构承诺等。

一、中国光伏发展历程

光伏在我国的起步较晚，鉴于早期我们的电网建设不足，对能源的需求呈现集中迅猛的态势，使得煤电和天然气这些传统能源得到了充分发展，传统能源对于电力需求的响应迅速且技术较为成熟的特点，也在一定程度上满足了中国当时粗矿式发展的需求，但其带来的负面影响也是显而易见。环境污染、进口依赖严重、煤矿开采过度等等问题使得国内的能源发展呈现出快速却不健康的状态，光伏项目的发展从国家层面被提上日程，通过借鉴西方等国家的可再生能源法案，中国开始对新能源进行补贴，促进其发展。2007年，国内光伏装机容量不足0.02GW，截至2017年，装机容量已经达到130GW，其发展速度，大大超过了国家发改委、财政部、国家能源局等相关部门的预期，于是2018年，《关于2018年光伏发电有关事项的通知》出台，这一被业内俗称为“531新政”的措施，直接大大减缓了当年光伏行业的发展，从太阳能组件到光伏电站的开工与并网，在政策趋向下，行业呈现出了悲观发展状态。光伏项目的竞价上网和平价上网慢慢提上日程，光伏消纳和直流输电线路大型工程项目政策逐渐出台，表明了光伏行业在政策收紧的同时，也在合理地被国家所提倡和扶持。光伏行业在冷静中迎来了新的机遇和发展，光伏电站也作为流动性资产越来越多地出现在了投融资領域，国企参与程度也超过业内预期。

二、光伏补贴缺口问题的产生和影响

2007年我国的光伏装机只有不到20MW，几乎可以忽略不计。2011年国家出台《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，这一政策拉开了标杆上网电价的序幕，标杆电价这一基准也在后续一直影响着光伏行业。上网标杆电价定为1.15元/千瓦时，这一固定电价极大促进了光伏行业的发展，放在今天来看，该电价对于资本投入的吸引力极大，使得相当多的民营资本进入光伏领域。从该阶段开始，迅速增长的装机容量也为后面补贴拖欠埋下了伏笔。2013年《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》政策出台，首次对标杆电价进行下调，但同时明确了对于分布式光伏发电项目的补贴政策，该补贴标准为0.42元/千瓦时。2015年开始，政策下调电价补贴，2016年，政策继续出台对上网电价进行下调，2017年底，《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》出台，明确规定电价下调的同时，还规定了2019年光伏项目标杆电价的执行标准按照投运时间来计算，而非项目备案时间。频繁的政策调整以及补贴和标杆电价执行节点的推迟都显示出了国家发改委、财政部、国家能源局在补贴方面兑现的压力。也就是这个阶段政策的不断出台，使得业内对于趋势判断方面出现了一定的投机成分，接下来的光伏装机容量大幅上升，资本对于能源补贴的逐利极大地放大了光伏能源补贴的缺口，使得2018年的“531新政”出台，叫停补贴。至此，光伏缺口，成为了整个光伏行业投融资领域反复探讨的问题。

光伏项目本身，尤其是大型地面电站，项目前期投资较大，多数民营企业和专业投融资机构，采用的是银行贷款或者其他加杠杆模式进行融资闭口，也为后期补贴滞后带来还款压力埋下隐患。财务模型中的银行贷款方面在偿债备付率（Debt Service Coverage Ratio）方面的要求，简称DSCR，成为了后期迫使部分企业进行电站资产出售的直接原因。补贴发放不及时，电站持有方在难以还款银行时，只能通过挪用自用资金或者变卖电站来解决，资产负债率上升，企业自身现金流压力陡升。2019年开始，国家发改委、财政部、国家能源局开始陆续兑现拖欠补贴，分批次对光伏项目进行补录，国家发改委和国家能源局发布《国家发展改革委 国家能源局关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，补贴成为了不断讨论的遗留问题，解决拖欠成为国家发改委、财政部、国家能源局必须正面面对的问题。

三、补贴缺口解决方案

（一）绿证

绿证是指绿色电力证书，用于核算企业在绿色能源发电项目方面做出的实际贡献，绿证交易制度起源于欧美等国家，根本原因要追溯到《巴黎协定》。政府机关、民营企业、事业单位、个人都有权自由买卖绿证，光伏企业出售绿证后，相应的发电量便不再享受国家方面的电价补贴，一定程度上可以缓解财政补贴压力。但是由于并非强制性，该模式的绿证交易并不活跃，对于缓解补贴缺口的问题，并不能起到一定效果。绿证交易模式并不复杂，但在实际操作过程中却面临诸多问题，比如绿证认定范围方面的局限性和准确性;绿证强制交易对企业带来的运营成本压力会一定程度上打击企业活力，损坏经济发展，但自愿认购的措施永远无法体现绿证交易对于补贴缺口的缓解作用，使得绿证交易成为了纸上谈兵;对于企业的绿证交易管理方面，可以参照税收模式，大型企业包括民营企业和国有企业需要对绿证进行强制配额，在执行层面，可以由国家电网和南方电网统一收取绿证交易费用，统一发放到补贴当中，这一过程需要强有力的监管，以保证绿证交易的资金能够流向补贴缺口，缓解财政部门的压力。

（二）发行专项债券

据统计，新能源补贴缺口高达1400亿元。ABS资产证券化，作为国际资本市场上较为流行的项目融资方式，同样被业内应用到了补贴缺口的问题解决方案上，按照现有说法，财政部希望通过国开行和国网作为发债主体，发行专项债券，融得的资金支付光伏补贴缺口，具体债券利率和发行期限等细节并未有相关文件说明。这种债券模式并非首创，之前也有过“铁道债券”等发行，用以解决IPP项目的融资问题，从可执行角度来说，该债券一旦发行，认购方面并不成问题，政府背书的债券在利率合理的范围内必定收到国内外投融资机构的青睐，短期内是可以解决光伏补贴缺口，但真正的问题是谁来承担债券的还本付息问题。

首先，之前发行的IPP项目债券，其项目落成后的受益方（如高速公路費收益、铁道运输收益、桥梁过路费收益等）和债券发行方本质上较为统一，项目资方可以通过让利出未来收益比例进行债券的还本付息，这中间并不触碰其他部门利益，即便未来收益无法覆盖债券本息，由于国内的IPP项目根本出发点是服务民生，盈利作为次要目的，所以地方财政和中央财政对收益方面并不苛求，哪怕通过补贴方式覆盖债券本息的缺口也是可以接受的。通过梳理企业结构，我们会发现，经过上一轮国有企业对于电站资产的收购，多数的大型光伏电站都属于五大发电集团。显然国家电网并不愿意承担也不应该承担还本付息的责任，电站收益并没有落入国家电网等部门，ABS债券融资的资金也并没有进入到国家电网，如果五年后需要国家电网来承担还本付息，对于国家电网来说，在没有享受到任何权利的情况下承担义务，显然并不可能。

其次，如果财政部承担未来本息，光伏补贴的缺口并没有实际上减小，而是被短时间内掩盖起来，经过三年或者五年的债券期后，该缺口将更加巨大，财政压力同样巨大，如若面对国家背书的债券本息，财政部无法如期兑现，那么影响范围便不只是新能源领域，对于政府债券信誉的损害将十分巨大。正如我们前文所说，五大发电集团也是通过杠杆收购大型光伏地面电站，其未来收益一方面要覆盖银行利息，另一方面要维持企业运营，现在如果加上债券本息压力，对于五大发电集团来说，这无异于变相要求补贴受益方主动放弃补贴。对于国有企业的发展来说，极其有害，一定程度上会加速国有企业不良资产率的上升。

四、结语

综上所述，绿证交易和发行专项债券是可行并较快解决财政压力的方案。其中绿证交易需要逐步强制并完善相关制度，引进区块链等先进互联网技术使其尽快应用到电力现货交易市场中;发行专项债券方面，需要对债券还本付息的主体进行一定扶持，分散该还本付息主体，共同承担该补贴缺口压力，进一步通过出让国有部门利益释放光伏和民营企业的活力。

参考文献：

[1]《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》【2011】1594号文

[2]《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》【2013】1638号文

浙江正泰新能源开发有限公司丁 省

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2023/09/01