行政执法档案数字化管理研究与创新

刘亚 张其严

摘要：本文结合河北省卫生监督综合执法实际，阐述了规范和加强档案管理、推进综合执法档案信息化对全面实施综合执法和规范事中事后监管必要性及重要性。文章通过分析档案信息化在行政执法中运用的原理机制，研判档案管理在信息化推进过程中的缺点与不足，提出创新性的意见和建议。

关键词：档案管理;档案数字化;行政执法;双随机一公开

一、行政執法档案概念及其信息化进程

1.1行政执法档案概念

行政执法档案是行政执法单位在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查及其他执法活动中形成的各种文字、图表、声像、电子载体等形式的历史记录，属于文书档案的一部分，是重要的信息资源。

行政执法档案是执法活动的载体和依法执法的依据，具有体现法定程序，载明法定事项，明确执法责任的作用。[1]行政执法档案兼具主体特定性、形式规范性、法律效力不可重复适用性的特点。

以卫生行政执法为例，卫生监督档案是指卫生执法主体依据卫生法律法规对管理相对人执行卫生法律规范的情况进行监督检查，并对其行为做出处理的行政执法活动。过程中直接形成的具有保存价值的文字、图表、声像等各种形式和载体的文件材料。卫生行政执法档案是卫生监督工作的重要组成部分，是各项工作的载体，是卫生监督工作标准化、系统化、规范化的体现，是卫生行政复议和诉讼时的有力证据，也是上级机构考核卫生监督执法工作的重要依据。

1.2行政执法档案信息化进程

在信息化进程中，社会信息资源愈来愈多地以电子化的形式存在。电子文件越来越广泛、深入地渗透和影响着人类社会生活的各个方面，其快速增长的庞大数量，以及对社会生活真切反映和普遍联系所造就的内在质量，使得电子文件成为现代社会信息资源的重要组成部分。同时，由于缺乏统一的建设标准，电子文件管理系统的建设整体上处于低水平的重复建设[2]。

为充分开发利用档案的价值，使其发挥最大社会效益，各级各类行政执法单位大力推进行政执法档案信息化工作，即对各类被监管单位的许可审批、日常监督检查、卫生行政处罚等建档留存的同时，实现网络和纸质同步建设，所有被监管单位的执法档案全部录入专业信息平台，档案管理人员严格把关，确保每份实体档案与电子档案对应一致。同时，通过专业信息平台，监督指导下级业务，并接受上级机构监督。

以河北省卫生行政执法档案为例，档案信息化处理全部收录河北省卫生计生综合监督信息平台，实现省、市、县分级监督和业务指导。同时，全省执法档案资料经数据交换并入国家数据系统。

二、档案信息化与行政执法的结合运用

档案数字化管理已经渗透到行政许可、日常监督、行政处罚等各个执法环节，为综合执法提供了极大的便利，为开展更深层次、更大范围的综合执法创造了信息化基础。以双随机一公开综合执法为例，2015年以来，国务院先后印发《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》和《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，提出要大力推广随机抽查，建立“双随机”抽查机制，规范监管行为，创新管理方式。这是政府实施的监管体制一项重大改革，体现了监管的公平性、规范性和简约性，是行之有效的科学监管方式。“双随机一公开”综合执法首要建立健全“一单、两库、一细则”。“一单”即随机抽查事项清单，对法律法规规章规定的检查事项，原则上纳入清单管理，向社会公布抽查依据、对象、内容、方式、比例和频次等信息;法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查。“两库”即市场主体名录库和执法检查人员名录库。“一个细则”即各部门（单位）制定的随机抽查工作实施细则。按照“双随机”抽查要求，行政执法主体一方面要求抽查的随机性，即档案中所涉被抽查对象都有被抽取的机会，另一方面还要注意抽查的重点行业和重点的产品。“双随机”抽查对行政执法档案管理提出严格要求。规范和加强行政执法档案信息化管理是做好“双随机一公开”综合执法工作的的基础和关键。行政档案信息化做为技术支持，为“双随机一公开”综合执法工作更加科学、有序、透明、高效的开展提供了可能。

例如根据卫生监督主体监督对象建立不同的名录库，包括医疗卫生机构、职业与放射机构、生活饮用水、学校、传染病防控机构等。在卫生监督档案管理工作中要不断更新名录中每一个体的变化情况，如抽查对象停产、被吊证、曾受处罚情况等，掌握这些情况有助于卫生监督主体在抽查时明确抽查的重点和抽查的频次等，使抽查更具科学和公平合理。依托档案信息化技术，河北省2020年度卫生监督双随机执法任务共21394条，涵盖公共场所（住宿、洗浴、美容美发、游泳场所、商超、影剧院等）、生活饮用水、职业卫生、放射卫生、学校卫生、医疗卫生、传染病防治、计划生育、消毒产品生产单位、餐具饮具集中消毒服务单位等多类专业。对照两库（被监督单位库和执法人员库）一单（执法事项清单），年度双随机执法任务经国家卫生健康监督信息平台和河北卫生健康监督执法信息平台，投放至卫生监督执法终端。借助两个档案信息化平台，可以便捷的分析出各级各类执法数据。

数据来自河北卫生健康监督执法信息平台。图表显示：截至2020年11月20日，全省双随机任务完成1910条，关闭1273条，无法监督1006条，全省双随机任务完成率89.28%，完结率100%;案件1990起，立案率10.42%。各地情况也都一目了然。

数据来自国家卫生健康监督信息平台。数据分析清晰显示了2018年度保定市公共场所管理各专业子类的国家随机监督检查任务分布、合格、处罚等各类情况。

三、档案信息化对推动“双随机一公开”等行政执法工作的重大意义

档案管理信息化不单纯是工程项目，它是卫生执法档案管理不断创新的过程。推进执法档案的信息化建设对执法监督工作的发展具有十分重要的意义。

3.1规范流程，促进随机抽查更加公开有序

信息化档案中，监管对象名录库，涵盖全部检查对象的名称、地址、法定代表人（负责人）姓名、联系方式、统一社会信用代码（身份证号码）等内容。执法检查人员名录库以行政执法监督平台中行政执法人员数据库为基础，包括执法检查人员基本情况（姓名、性别、出生年月等）、职务、专长领域、执法年限等内容。“一单、两库”实行动态管理，确保监管对象齐全、监管人员合格、监管事项合法。“一个细则”明确随机抽查事项的抽查比例和频次、操作流程、检查标准等内容，确保抽查工作公正高效公开透明。

3.2讲求实效，助推执法抽查效果

信息化执法档案的大量运用极大促进了抽查工作的公开，继而便于对抽查发现的违法违规行为，依法依规加大惩处力度，形成有效震慑，增强检查对象守法自觉性。同时按照“公开为常态、不公开为例外”原则，要求抽查结果公示率达到100%，利用服务平台实时推送信息化执法数据，并借助报刊、广播电视、政务服务大厅（窗口）、公开栏等渠道向社会公布，接受社会监督，达到抽查一部分、警示一大片、规范全行业的效果。

3.3加强抽查结果分析，提供决策参考依据

用翔实档案信息支持决策和管理。决策的及时正确、管理措施的得当，要靠完整的、可靠的信息和快速的综合分析能力来保证[3]。充分运用大数据、互联网+等现代信息技术，结合统计分析学知识，建立综合分析和研判制度，重视抽查结果的收集汇总、统计整理，通过数据监测、挖掘、比对分析，掌握相关领域违法活动特征，提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力。

3.4 执法档案信息化，为科研和交流宣贯等提供智能化服务

在行政执法档案信息收集、传递、借阅等方面建立信息服务网络，实现网上传输，可为执法人员学习和查阅相关资料提供极大方便。利用卫生执法档案资料，以内部局域网和对外网站，编制科普文章，扩大卫生执法工作的社会影响，也有较好发挥宣传教育作用。

四、行政执法档案信息化在双随机执法中存在的问题

4.1信息化建设不均衡，低水平重复建设现象突出

行政执法档案信息化管理系统的发展呈现不统一、不平衡和不完善的状态，部分行业、很多基层地区，只是充当简单的接收、发布，并不是真正意义上的信息化管理系统。同时，由于缺乏统一的建设标准，电子文件管理系统的建设整体上处于低水平的重复建设[4]。因此，深层次开发利用电子档案，使其发挥最大社会效益，成为必然。

4.2缺乏互通共享，形成“數据孤岛”

在信息化大背景下，不同部门、不同地区在推动档案信息化进程中，蜂拥而上，各自为政，缺乏总体规划以及部门间的协调沟通。数据只能小范围适用用，不能满足不同层级、部门、地区之间的流通共享，形成了典型的“信息孤岛”，造成了各类资源的极大浪费。同时，对于实际减轻执法压力，提高执法效率的帮助有限，甚至执法人员针对同一执法事实，需要反复录入多家档案信息系统，增加了基层执法人员的负担。

以河北省保定市卫生监督行政执法为例：其一，针对一起行政处罚案件按部门要求，需要同时录入国家、省信息报告系统及保定自建信息系统，按本地政府要求，还需录入社会信用平台、两法衔接平台、执法信息公示平台等。许可数据也需要在多个系统衔接不畅的情况下手动补录完善信息。一线执法人员工作量不减反增。其二，在完成国家布置的部门双随机12%年抽取比例的前提下，还要承担地方5%的部门联合双随机抽查任务，任务间档案信息化系统互不联通，需要执法人员反复切换档案系统，多头重复录入。

4.3信息化档案安全性、真实性亟待保障

执法档案信息化进程中，信息安全问题逐渐暴露。

4.3.1缺乏信息安全按管理规范及人员信息安全意识淡薄，造成信息化执法档案的信息安全存在极大隐患，执法档案信息及监管相对人隐私泄露风险大.

4.3.2档案信息化系统在建设时更注重实用性，对安全性重视程度不够，也导致其抵抗外部病毒侵袭的能力较低;拷贝、阅览的方便性伴随传播的随意性，也给档案安全性和真实性带来挑战。

4.3.3对使用者的权限监管缺失。拥有一定管理权限的使用者可能存在随意修改系统档案，造成权力的滥用，甚至引发贪腐。媒体屡有曝光的医院出生证明开具负责人、交通违法处罚记录查询销分人员等“小官巨贪”的典型案例，均与信息化档案系统权限滥用、系统漏洞及监管缺失有关。

4.3.4执法信息化档案系统在建设中多是外包给社会第三方专业机构进行，建设完成后，一手交钱一手验货，后续使用过程中的问题解决及系统维护升级等措施没有跟上，造成很多档案信息化系统成为“烂尾工程”。比如执法档案信息系统收到黑客攻击，实际适用人员无抵御能力，又无专业机构维护和修复，就造成了档案数据的丢失，造成执法重大损失。

4.4人员素质参差不齐

高新技术设备、手段广泛运用在执法工作的各个方面，必将产生大量的技术含量高的执法档案，并使其内容不断丰富。同时，不断发展的执法档案信息化工作又需要利用较高层次化的档案信息，并把执法档案的潜在价值充分转化为现实的使用价值。这就对执法档案的收集、保管、利用提出了更高的要求。由于人员素质、工作阅历等方面的限制，仍有一部分人认为档案室就是收藏档案的地方，档案管理工作就是保管档案，认为纸质档案录入电子文档就是档案信息化建设，对信息化行政执法档案利用工作的重视程度没有上升到应有的高度，使散落在诸多故纸堆中的“死档案”迅速服务于现实“活档案”的超前服务还很不够，没有能把信息化执法档案的潜在价值充分转化为现实的使用价值，影响了执法档案信息资源利用效益的发挥[5]。部分基层干部队伍年龄偏大，接受新生事物的主动性、时效性较弱，工作理念、思维方式、监管能力难以适应“双随机”信息化抽查工作需要。

五、档案数字化管理在行政执法中的探索创新

5.1提高数字化质量，打通堵点，建立共享机制

打通数字堵点需大处着眼，细处着手。明确数据资源协调管理部门，完善跨部门数据资源协调机制，完善横向纵向跨部门数据共享机制，实现数据攻击，有效对接，进一步扫除数据壁垒，从而消除“数字壁垒”和各自为政的低水平重复建设。

加强数字治理应用终端运营效能，提升数字治理服务质量。尝试数据开放共享平台，实现政府，企业，社会等数据开放共享融通。统筹体系规范，通过顶层设计，防止各行业领域之间，各行业领域内部形成新的“信息孤岛”和“数据烟囱”。

5.2加强行政执法数字化档案的制度规范和安全维护

执法档案数字化管理过程中，基于网络的开放性和共享性特点，需要重视档案的安全管理，特别是做好档案信息数据库及网络安全的管控工作，建立健全档案管理适用制度规范，全面提高档案信息系统的安全等级，针对档案信息进行风险评估，一要处理好档案利用和保密之间的关系，并在实际档案查阅利用服务过程中加强对相关权利人合法权益和个人隐私的有效保护，进一步加强对涉密档案的安全管理，有效地保障行政执法档案信息的安全。二要处理好数字化档案与纸质原始档案之间的关系，数字化档案的便捷性、纸质原始档案的真实性优势都是要充分考虑，综合运用的，二者不是对立的个体，而是互为补充，相辅相成的整体。

对于数字治理能力建设过程中的信息安全难题，要加紧推动数字治理能力透明化，规范化，标准化，通过政府管理群众法律意识的树立以及核心技术的助推，让数字档案治理能力服务于个人隐私保护与数据安全。数字治理应用终端不能是“交钥匙工程”，必须持续高效运维。提升数字治理水平，一方面应加大对市民素质生活能力的培训和帮助，增强市民信任度获得感，另一方面，要警惕对老龄化执法人员等数字弱势群体可能造成的数字鸿沟。

5.3完善档案数字化管理机制，服务联合监管需求

一是结合推进相对集中行政许可权改革，编制公布联合监管事项清单，进一步理顺各部门职责关系、厘清监管职责边界，深入研究重点领域、重点环节监管情况，实现联合监管事项清单规范化、制度化、动态化，杜绝出现监管真空。二是建立健全事中事后监管联席会议机制，推进跨部门跨行业的联合随机抽查。对同一市场主体的多个检查事项，原则上一次性完成，实现一次多查，提高执法效能。以开展联合执法监管工作为抓手，由各监管执法部门对全年计划开展的各类监管事项向牵头协调部门集中申报，由牵头协调部门统筹考虑、合理安排、征求意见后，形成全年监管执法计划。通过开展多部门、多环节联合监管，优化监管信息共享，强化监管单位间的协调配合，保持对食品安全、环境保护等重点领域违法违规行为的高压态势，加大对新型违法行为的打击力度，维护良好的市场秩序。

5.4优化队伍，提升管理水平和熟练产出、使用数字化执法档案的能力

5.4.1针对档案管理人员强化管理培训，一方面要强化档案人员对行政执法档案的责任心，强化其档案管理意识，使其充分认识到推动行政执法档案数字化的优势和巨大效益。另一方面是组织考核培训，检验档案管理人員的业务水平，从而做出更合理有效的人员调动，进而组建更具责任心、更适应档案数字化发展趋势的行政执法单位档案管理团队。同时行政执法单位领导人员应重视设备档案管理工作，避免重实际执法，轻档案管理的情况，定期检查或不定期抽查并建立其相应的奖惩机制，利用奖惩机制和随机抽查、定期检查制度调动档案管理人员的工作积极性和责任心，不断完善设备档案管理工作细节[6].

5.4.2进一步充实基层执法力量，注入新鲜血液，提高执法人员业务能力，加强执法档案数字化业务知识培训，使业务培训系统化、制度化、常态化，系统学习电子档案线上执法系统等专业知识，切实提升执法监管工作人员业务能力。在深化行政管理体制改革中，适时调整监管执法队伍，进一步调整基层执法队伍结构，通过优化知识结构、年龄结构，解决基层队伍老化、人员短缺和专业结构不合理等症结，为适应档案电子化、全面推行综合执法提供坚实的执法队伍保障。

5.5发挥档案数字化优化，更加科学合理规划双随机等执法行为

5.5.1利用档案数字化提高执法科学性。在“双随机”抽取规则中通过统计推断合理随机抽样比例，根据不重复随机抽样和就近抽样的量本计算公式，充分考虑工作实际需求、监管资源状况、监管主体情况等因素，确定合理的抽样比例，并结合历史随机抽样监管的有效率来进行动态评估计算，形成客观可行的抽样数据。这样在安排随机监管工作时，可以根据各单位制定的要求分片区执法，也避免了人力、财力的浪费，更大限度的合理监督执法。

5.5.2利用大数据提高监管准确性。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出，将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和监管水平。如“双随机”工作建立了“两库”等多个电子档案数据库，在监督工作中应定期补充完善，如“僵尸户”和“拆改建”等单位应标注清除出底档，标记后的管理相对人不列入抽查范围，缩小抽查基数。将有效的底档与随机抽取数据库对接，更精准提取有效数据，运用大数据技术提高“双随机”监督工作有效性[7]。

5.6借助执法档案数字化建设契机，以信息数据共享推动社会信用建设。

目前，社会信用体系建设正处于起步阶段，公民、企事业单位和社会组织信用信息尚未实现全面联网运行，部门间守信激励和失信惩戒机制尚未充分发挥作用，失信联合惩戒机制未能实现部门间的全覆盖。借助执法档案数字化建设契机，破除部门间信息壁垒和数据烟囱的制约，推动数据共享，助推整体监管效能的提升，将对监管对象双随机抽查的结果，甚至日常行政执法行为结果，作为社会诚信档案重要内容与各部门政府机关及相关社会机构对接，将监管情况记入国家政府数据统一开放平台以评估信用，对违法违规企业与个人通过社会诚信体系进行惩罚，形成“一处失信，处处受限”的新型监管格局，促使市场主体牢固树立诚信为本的经营理念，推动完善社会诚信体系建设[8]。

参考文献：

[1]行政执法档案管理初探.王学义.中国档案2009年04期

[2]我国电子文件管理现状调查与思考.张宁.档案学通讯2008年第6期

[3]张红.加强档案利用工作，为医院发展服务[J].中国档案，2001（4）：24.

[4]职业卫生与病伤2006年第21卷第1期 JournalofOccupationalHealthandDamage2006.Vol.21No.1

[5]推进双随机一公开监管机制的探索与实践.张波尹新泽.机构与行政.2019（08）（27-29）

[6]卫生总政处罚档案挂历存在的问题及创新途径.宋涛.管理研究2018年第4期82-84

[7]北京卫生计生监督“双随机”监管机制的探讨.陈瑜.中国卫生法制2019年11月第27卷第6期

[8]李丹奕，曾钊敏.卫生监督综合执法模式与双随机抽查工作对接机制的探讨[J].世界最新医学信息文摘.2017（35）：140-141.

保定市卫生监督局刘亚

保定市卫生监督局张其严

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2023/05/23