上海“198”区域减量化后的规划及发展研究

摘要：为改变城市用地结构解决土地供需矛盾，上海市提出推进低效建设用地减量化。笔者调研减量化所在地镇政府和村民，访谈市级政策制定部门有关专家，研究发现，近年来减量化工作成效显著，但也存在农村经济发展动力不足、土地利用转型缺乏指导等问题。下一步，应进一步摸清土地利用现状，落实规划空间指标分配，明确土地复垦环保标准，建立长效增收机制。

关键词：“198”区域;低效建设用地;减量化

一、研究背景

上海土地供需矛盾突出，传统粗放扩张的用地模式已不符合城市发展的现实条件，以土地利用方式转变倒逼经济发展转型迫在眉睫。上海市通过全面推进低效建设用地减量化，破解土地资源紧张，探索城市发展空间转型。为总结减量化经验并持续推进相关工作，需要梳理评估减量化推进过程中的问题，同时，对探索优化相关地块的后续规划利用、支持农村集体经济自给自足等方面，需要进一步研究并提出对策。

二、上海市低效建设用地减量化工作成效及原因

“198”区域专指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，上海市共有约 198 平方公里，简称“198”区域。2015 年，上海市印发《关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见》（沪规土资综[2015]88 号），提出“严控本市建设用地总量，优化城市建设用地和工业区块布局，着力推进建设用地减量化工作”，建设用地减量化就是主要通过规划、政策、机制综合施策，对规划集中建设区外低效建设用地（主要为工业用地）进行整理复垦，形成了减量化政策的顶层设计。

2015-2017年间，三年工业用地减量面积为 2557 公顷，超过了 2050 公顷的目标任务，而且减量化成为新增耕地的主要来源，提供了耕地后备资源，在弥补耕地占补平衡指标和扭转当前耕地资源紧张的局面等方面发挥了重要作用。

从三年减量化的成效可以看出，每年减量立项面积都超出任务量，主要几方面原因：一是各项重大专项整治工作的深入推进。结合生态环境综合整治， 市、区、镇统筹调动各方力量，重点放在五违清除和复垦上，加快了“198”区域减量化任务提前完成。二是组织行政的支撑和增减挂钩的政策设计。将区镇减量化工作的考核纳入干部考核评价体系，实行减量化工作一票否决制，有力支撑减量化深入推进。同时，先减后增、增减挂钩的政策，意味着完成减量化任务，有减量化指标、有减量节余资金、有发展的空间，有力地鼓励了各区镇积极开展减量化工作。三是减量化工作的推进模式是“先易后难”。各个区镇优先拆除五违企业，因为这些企业无产证、低收益、高污染，已被责令关停，搬迁难度较小，加上容积率不高，补偿费用较低，镇村可以用较少的资金，推动减量化实施。

三、低效建设用地减量化后的相关问题

（一）减量项目难度增大，后续资金压力较大。

减量化是按照先易后难的形式推进的，剩下的企业多数属于有证，如果实施减量，往往要价十分高，阻力较大。由于土地价格上涨，推进成本逐渐提高，资金成本方面存在问题。

（二）村级集体经济组织造血机制有待进一步健全。

减量化企业的租金，是集体经济组织和农民收益的重要来源。现阶段，村级经济组织造血机制的相关政策不健全，减量化后村级经济收入有了较大幅度的减少，导致村级集体经济组织对减量化工作的热情不高。实施减量化的同时，应充分考虑集体经济组织和农民的长效收益。

（三）缺乏土壤污染检测标准，存在弃地抛荒的问题。

建设用地减量复垦为农用地，有利于新增耕地面积增加，但是减量化土地多为工业用地，原先利用方式较为粗放，缺乏相应的环保措施，地块的土壤及地下水存在污染风险，要实施土壤复垦特别是后续修复利用的难度较大。目前由于没有全市统一污染物检测清单、检测标准和操作规范指导，且因土壤质量较差和复垦工作不到位等因素，一些地区存在弃地抛荒的现象。

（四）减量化政策对不同企业的管理策略上还有待进一步明确。

处于“198”区域的部分企业经营效益良好，对环境影响比较小，产业功能定位符合，整体生产效率较高，从经济效益和社会效益的角度来看，拆除该部分企业的损失要大于收益。由于对减量企业没有统一分类评估认定标准，不同部门的态度和结论都不一致。

四、低效建设用地减量化后的发展对策

（一）整合多方政策，保证减量化工作继续推进。

建议整合多方政策形成合力，加强联动形成多部门联合介入、疏堵結合、全面覆盖的工作机制共同推进。如结合产业结构调整，通过对工业排放设定严格标准，对”三高一低”企业加大倒逼措施等方式，加速淘汰不符合产业规划要求的企业，支持“198”区域减量化持续推进。

（二）明确 “造血机制”操作规范，建立长效增收机制。

搭建资产优化配置平台，支持村镇置换回购物业，将用地指标转移后建成的商业办公用地明确一定面积作为减量化地区的置换物业，并统筹村集体资源以股份合作方式组建项目主体进行回购，通过物业出租等方式获取长效收益，形成增收机制。

（三）明确土地复垦环保标准，落实复垦种林工作。

建议由环保部门制定相应的土壤检测、修复等程序和标准，对于减量化复垦用地的土壤检测给予一定的优惠措施，降低收费标准。同时，因地制宜开展土地修复工作，按照宜耕则耕，宜林则林的方式，对短期内不适宜的耕地强制种植林木，禁止弃地抛荒的情况。

（四）制定评估认定标准，针对企业情况分类施政。

对减量化地块内符合产业导向、产出水平较高、发展潜力大的企业应予以保留提升，建议根据综合产业类型和用地绩效，制定统一的评估认定标准，在工业用地总量控制的基础上，对于产能效益良好、排污纳管的优质企业可依法调整相关规划适当保留。

参考文献：

[1]王沛.上海建设用地减量化实施情况调研[J].科学发展，2016，（88）3：56-65.

[2]王训国，黎而力.上海市低效建设用地减量化探索与实践[J].上海国土资源，2017，4： 6-8.

[3]王克强，马克星，刘红梅.上海市建设用地减量化运作机制研究[J].中国土地科学，2016，（30）5：3-12.

作者简介：

朱诚杨（1985—），男，安徽马鞍山人，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院朱诚杨

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2022/11/17