公众参与和政府监管对环境规制满意度的影响

摘要：近年来，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，工业化与城镇化创造了诸多奇迹，环境问题也接踵而至。若把经济发展比作一辆汽车的油门，环境规制就是这辆汽车的刹车。必要的减速和刹车是在经济发展路上需要我们关注的焦点问题。当前，政府主导的治理模式逐渐不能满足环境治理的现实需要，公众参与国家的环境规制是当前社会的必然要求和趋势。本文基于绩效和期望模型的双重视角，采用2015年中国社会综合调查的数据对环境规制满意度与公众参与和政府监管的关系进行了实证研究。研究结果表明，公众参与和政府监管对环境规制满意度均有显著的正相关关系，特别要注意的是，公众注重参与的结果显著性水平高于参与过程，且与环境规制相关的法律法规政策在其中起到了非常重要的作用。

关键词：公众参与;政府监管;环境规制;多元共治;满意度

一、前言

党的十九大报告指出，要着眼解决突出的环境问题，就要求构建一个高效的环境治理体系，它由政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同构成。从单维到多元，从管理到治理，多元共治成为新时代环境治理体系的重要内容和鲜明特征，这既是生态文明建设复杂性、全局性和长期性的客观反映，也是环境治理现代化的必然要求，是建设中国特色社会主义生态文明的必由之路。当前，我国环境规制效果不断提升不仅依赖于政府制度化的监管政策，也依靠于非制度化的如各种环保组织、第三方机构、公民等社会主体的参与。其中，非制度化的公众参与中响应最多的当属公民个人，这一社会主体采用最为广泛的维权手段多为信访、举报、司法维权等。我们想要把握我国目前的环境规制现状，就需要掌握公众对我国环境监管和政府环境规制水平的满意度，了解政府监管力度的增强和公民参与治理过程的多少能否有效的提升公民对政府环境规制工作的满意度。从而从中发现一些宏观层面的问题并找到解决措施和未来发展的对策。

本文将利用2015年中国综合社会调查（CGSS2015）数据对政府监管、公众参与和环境规制满意度三者之间的关系进行实证分析。

二、文献综述与假设

1965年，卡多佐（Richard Canbzo）将顾客满意度概念引入市场营销，此后关于顾客满意度的研究在学术界兴起。20世纪80年代，顾客满意度理论被正式提出并迅速推广。1989年美国著名学者费耐尔剔除了多因素组成的计量经济学模型——费耐尔模型。这一模型将顾客购买商品或服务的心里感知与数学模型相结合，运用偏微分最小二次方求得一个指数，得到顾客满意度指数。此后，逐渐有学者将这一概念引入到公共服务各领域。

在国内，公共服务满意度的影响因素多运用实证方法来探究。研究可以分为宏观和微观两个层面。宏观上，有学者从财政体制、晋升激励、地方经济发展水平等方面开展研究。高琳使用县级政府微观个体样本进行分析，得出地方财政自主权的增强在一定程度上可以提高居民的公众服务满意度。陈世香等人基于2011年中国社会综合调查（CGSS2011）和各省统计年鉴数据，研究了个体生活水平变化对居民地方公共服务满意度的影响。冯菲、钟杨认为公众对地方政府的信任和支持会影响公众对当地政府公共服务领域的满意度。

公众满意度指标作为环境治理的重要评估标准受到了越来越多的关注，郝瑞彬认为公众参与环境管理已成为社会发展的必然趋势。2014年新修订的《环境保护法》中明确规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，并对“公众参与”作了专门规定，《环境影响评价法》、《水污染防治法》等法律也明确了环境影响评价、水污染防治等生态环境治理过程中的公众参与权。当前，无论是政府部门还是社会公众，对于环境治理的需求都在增加。公众对政府的环境规制满意度是一种个体的主观感受，因此需要在微观层面进行探究。梳理相关文献发现，有关满意度的解释模型主要包括两种视角：绩效模型视角和期望模型视角。本文将借鉴这2个视角把环境监管和公众参与纳入分析框架构建新的理论模型，对环境治理满意度的影响机理进行深入研究。

在绩效模型中，公众对政府的评价好坏和满意度的高低反映了政府绩效水平。环境规制绩效的提升依赖于政府的环境监管效果和公共服务质量的提升。由于环境资源是一种外部性极强的公共资源，因此非常需要政府进行强有力的监管。当政府重视环境规制并且取得一定的成效后，公众对于政府的环境规制工作满意度也会相应提升。因此，环境治理满意度会受到政府监管力度的影响。由于环境规制具有一定的外溢性，地方政府作为理性的经济人，可能会出现搭便车现象，因此对政府工作的监督就非常必要。环保考核和行政问责是一种有效的行政监管工具。如各省在年度目标责任考核制中的GDP分值下调，生态环保指标分值增加;从中央到地方的各种形式的环境问责，都产生了显著的效果，也相应地促进了公众对于环境治理工作的满意度的提升。因此，提出如下假设：

H1：环保问责力度与政府环境规制满意度正相关。

党的十九大报告指出，提升法治化程度的最终目标是要完善公共法律服务体系，更好满足人民群众的法治新需求。建立较为全面的法律制度，保护了公民环境权，同时拓宽了公众参与环境保护的渠道，使得公众参与过程更有组织性、有效性，可以及时、全面地反馈参与结果”。此前，党的四中全会也明确要把法治化建设水平纳入到政府领导干部的考核指标中，2015年《法治政府建设实施纲要》明确了我国法治政府建设的时间表和实现法治政府目标的具体操作性指引。可见，政府依法办事水平也会影响公众的满意度。政府监管的成效和服务质量会伴随政府的依法办事水平、法律体系规范程度的提升而提升。进而政府的环境规制成效也会进入良好的发展水平，公众对于环境规制的满意度也会相应提升。因此，提出如下假设：

H2：环境治理法治化水平与环境治理满意度正相关。

在期望模型中，满意度是一个较为主观和非绝对的概念，可以用现实与期望的绩效之差来表示。当公众的期望能够得到有效的满足时，公众满意度会显著提升。实际上，公众的期望是基于自身的感受，不能用客观的实际表现来加以量化。我国正在全面深化改革优化，政府职能也在发生较为明显的变化，更多的公众参与纳入到政府管理工作中来。公民希望政府可以开辟一条有效的参与渠道，为他们提供参与的机会。公民的參与度越高，他们的期望也越容易满足。本文使用公众参与政府规制的过程和结果有效性来衡量公众期望满足程度。因此，提出如下假设：

H3：信访过程顺畅度与环境治理满意度正相关。

公众参与环境规制的最终目的是影响政府决策，进而实现自身利益诉求。公众向政府反映的情况，往往存在得不到有效反馈进而问题搁置的情况。公众参与环境规制的结果有效性是规制的弥补手段和约束机制。公民参与管理结果的有效可以帮助政府发现其自身不能发现的问题和市场机制不能解决的问题，公民采用信访、诉讼等方式伸张自己的利益，如果最终结果得到满足，便可以提高其对于环境规制的满意度，还可以提高社会整体的有效和公平。基于此，本文提出如下假设：

H4：信访结果能解决问题与环境治理满意度正相关。

性别、年龄、最高学历、个人年收入水平、政治面貌等人口学特征变量可能也会对公民对政府规制的期望产生一定的影响，从而影响环境规制满意度，故选择以上指标作为控制变量，进行分析并构建模型。

三、研究设计

（一）数据来源

文中所使用的数据来源于2015年中国综合社会调查（CGSS2015）数据。中国综合社会调查是我国第一个覆盖全国且持续调查的大型综合社会调查项目，问卷共分为A～F六个模块，为本文的研究提供了全面可靠的关于中国人和中国社会各层次的数据。CGSS2015对全国28个省市、自治区及其下属的125个县（区），500个街道、乡（镇），约1000个居民委员会、村民委员会中的4万多个家庭中的个人进行了入户问卷调查（除去台湾省，海南省，西藏自治区，新疆维吾尔自治区，香港特别行政区，澳门特别行政区），经统计，原始有效问卷10968份。

为了进一步提高研究的准确性，对所研究的问题涉及的具体数据进行了进一步处理。

（二）变量选择与数据描述处理

1.被解释变量

公民对政府环境规制工作满意度的评价指标来自于CGSS2015中B模块的b158（您对政府在以下工作方面的表现是否满意-环境保护）作为模型中的被解释变量。该问题量表分值为反向分值，因此将数值取相反数，数值越大，越满意。

2.解释变量

為了探究H1假设，本文选用有关环保的问责力度与环境监管依法办事水平，对政府的环境监管情况进行衡量。衡量指标的数据来源于CGSS2015中F模块的f131（以下社会治理工作依法办事水平如何-环境污染的治理）和f253（他们是否会被问责-政府领导片面追求产值，对企业排污疏于监管，造成环境恶化）。两个问题的量表为1-5分，分值越高，说明政府的依法办事水平和环境监管力度越大。

为了探究H2-H4假设，即关于公众参与方面，本文选用CGSS2015中F模块的f181（您是否同意以下说法-信访不会受到阻碍）和f182（您是否同意以下说法-信访能够解决问题）对公众参与水平进行衡量。两个问题的量表为1-5分，分值越高，说明公众越愿意参与。当公民遇到有关环境污染的问题时，可以向政府有关部门进行举报或是信访。自2006年我国《环境信访办法》实施以来，各级部门都积极响应，所以信访处理得好坏，直接关系到环保部门在人民群众中的形象。因此，选用以上两个指标来反映公众参与的情况。

3.控制变量

满意度调查是公民基于自身的主观判断进行的，因此，会受到公民自身特征的影响。本文将A模块人口特征中涉及的性别、年龄、政治面貌、受教育水平、个人去年收入作为控制变量。其中，将“性别”中的变量“女性”由2改为0;年龄由“出生日期-年”与2015年作差取绝对值得到;“政治面貌”中的变量将“中共党员”设置为1，其他设置为0;“受教育水平”将原有的分类方式改为“小学及以下”、“初中、中专等”、“高职、高中等”、“大专、大学等”、“研究生及以上”五类。

需要说明的是，问卷中一些指标中涉及“无法回答”、“拒绝回答”等选项在处理过程中设置为缺失值。

有关以上涉及的评价指标的具体描述如下表所示。

四、结果分析

（一）描述性统计分析

由于CGSS2015中F模块是抽样调查部分，经统计，共有3777人参与了该项调查。因此对涉及的变量分别进行了全样本和子样本两次统计，其中被解释变量、解释变量和控制变量的平均值、标准差和极值总体一致，说明子样本具有良好的代表性，可以较好地反映出全样本的特征;关于个人年收入一项的最大值发生了显著性变化，回归到具体样本分析，结合生活实际，可能是由于全样本中的统计错误导致。在被解释变量对政府环境规制的满意度而言，-5表示非常不满意，-1表示为非常满意，均值为-2.703。选择一般和满意的占比分别为33.06%和42.47%，说明大多数公民对政府环境规制的行为持基本满意的态度。

在解释变量中，依法办事水平均值高于问责力度，说明被调查对象认为政府依法办事水平是高于问责力度的。但整体上均值均未超过3，说明整体上被调查对象认为政府依法办事水平和问责力度还不够。

在控制变量中，性别平均值为0.469，标准差为0.499，说明性别分布较为均衡，其中最年长者为98岁，最低年龄为18岁，可见被调查对象均已成年。对于受教育水平而言，其均值为2，即为初中或同等学历水平，与我国九年制义务教育实际情况相符。对于政治面貌而言，平均值为0.102，稍高于实际水平0.065[1]。可能是由于党员数量统计口径不同导致。

（二）回归分析

总体来看，子样本对于全样本而言就有良好的代表性，故在回归分析阶段选用子样本3777个样本进行分析。结果如表 2 所示。

模型1为控制变量与被解释变量的回归。可以看出，性别和政治面貌对于政府环境规制满意度无显著性影响;年龄与政府环境规制满意度呈正相关，年龄越大，对政府环境规制越为满意，在控制了其他变量后，年龄每增长1岁，对环境规制越为满意的概率增加0.56%;受教育水平与环境规制满意度呈现负相关，在控制了其他变量后，受教育水平每增加一个水平，对环境规制越不满意的概率增加7.4%。这可能是由于受教育水平较高的被调查对象更多的关注与政府的相关行为，对环境规制问题更为敏感且迫切，导致受教育水平较高的人群对环境规制满意度较低;个人年收入水平与环境规制水平虽然显著相关，但相关系数极小，OR值为1.0000，即个人年收入的变化对环境规制满意度的影响不明显。

模型2在模型1的基础上增加了解释变量f181和f182，即公众参与对政府环境规制满意度有较为显著的正相关关系。在控制其他变量不变的情况下，信访顺畅度每增加1个满意水平，被调查对象对政府环境规制满意度越满意的概率是较低水平的1.1658倍;同理，信访越能解决问题，对政府环境规制的满意度就越高。在加入这两个解释变量后，同时削弱了年龄和个人年收入的显著性水平。

模型3在模型1的基础上增加了解释变量f131和f253，即政府监管对环境规制满意度有较为显著额正相关关系。在控制其他变量不变的情况下，政府依法办事水平每增加1个水平，环境规制满意度就越为满意的概率将是较低水平的2.37倍;同理，政府问责力度越强，对政府规制满意度就越高。在加入这两个解释变量后，对年龄和收入的显著性水平有不同程度的削弱作用。

模型4包含所有解释变量和控制变量。其中控制变量中仅受教育水平的显著性较强且为负相关;政府监管和公众参与亮相对环境规制满意度都有显著的提升，其中依法办事水平的影响最大。

（三）本文以上的假设均得到有效验证。稳健性检验

公众参与环境规制除上文提及的环境信访办法以外，还可以进行司法诉讼。为了验证上述回归结果的稳健性水平，将衡量公众参与的信访指标更换为CGSS2015中F模块的f10（如果居民向法院起诉要求上面这家企业[2]赔偿损失，您认为一审判决出结果的速度会有多快）和f11（如果居民胜诉，但是那家企业不履行，居民申请强制执行，您估计最可能怎样）问题，来衡量公众参与水平的有效性。两项指标分值越大，公众参与的有效性越强。稳健性检验如表 3 所示。

模型1为控制变量与被解释变量的回归，模型2在模型1的基础上增加了解释变量f10和f11，模型3在模型1的基础上增加了解释变量f131和f253，模型4包含所有解释变量和控制变量。总体来看，稳健性检验结果和回归分析结果基本一致，文中所设定的模型和实证分析结果具有良好的稳健性。

五、结论与建议

（一）加大政府监管力度有利与环境规制满意度的提升

我国生态治理体系和国家治理能力现代化正在逐步提升和完善，对于环境问责机制也在逐步增强。实证分析结果表明，政府依法办事水平和问责力度的加大都有利于提升环境治理满意度。在政府绩效考核内，应考虑增加环保考核指标的比重，落实发挥问责作用，把环境问责办法和有关政策落到实处。与此同時，应该尽快完善环保和环境规制相关的法律法规政策，加大监管、惩处力度，做到有法可依，有法必依，构建完善的监管和问责体系，促进公众对政府环境规制满意度的提升。

（二）公众参与有利于环境规制满意度的提升

随着社会环境意识与主体意识的不断提升，公众逐渐参与到环境治理的过程中。环境治理问题是“多元共治”问题，合作治理是当今社会的必然要求。研究表明，保证公众参与环境规制的渠道畅通，能切实解决公众反映的问题是提升政府环境规制满意度的关键所在。目前，公众参与环境治理仍面临“应然”与“实然”之间的矛盾，只有进一步调动政府与社会的主动性、积极性与创造性，才能积极推动公众由“被动参与”转向“主动参与”。

（三）依法办事和结果导向是提升环境规制满意度的关键

要提升政府环境规制满意度，要更加注重依法办事，做到法治化，就必须建立完善的环境规制与公众参与制度体系，全方位保障政府面对环境问题时有法可依，公众参与环境治理时有政策保障公众利益。对于公众参与而言，实证分析的结果表明被调查对象是结果导向的，这就反映出社会更加注重政府对于公众反映的问题能否被解决，能否解决的好。这就要求有关部门在收到反馈时，要切实给予意见和解决措施，不能敷衍了事，搞形式主义，否则，不但对环境没有起到规制作用，同时也丧失了政府的公信力。

注释：

[1] 经公开数据测得，截止该问卷调查年份2015年，我国人口为13.75亿人，中国共产党党员数量为8875.8万名。

[2] F10问题延续F9问题：如果在您家附近有一家企业违反规定排放废气或污水，严重损害居民健康。如果向有关部门举 报这件事，政府会如何处理？

参考文献：

[1]高琳.分权与民生：财政自主权影响公共服务满意度的经验研究[J].经济研究，2012，47（07）：86-98.

[2] 陈世香，谢秋山.居民个体生活水平变化与地方公共服务满意度[J].中国人口科学，2014（01）：76-84+127-128.

首都经济贸易大学 劳动经济学院牛泽文

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2021/11/09