土地流转之效率与安全思考

摘要：二元经济结构下以城市工业为主的现代部门与以农村农业为主的传统部门鸿沟不断加大，而农业的现代化与否直接关系全面社会主义建设。土地作为稀缺资源，一直是农业改革的重点要素。土地流转作为中国土改历史中的最新节点，不应只是平行的映衬农业生产效率、农民收入等问题，而是更应关注改革进程中纵向所带来的影响，如剩余劳动力所引发的社会问题，资本引入粮食安全问题等。

关键词：土地流转;资本;剩余劳动力;粮食安全

一、土地流转的大背景

20世纪80年代初开始的家庭联合承包制开启了中国人从有得吃到吃到饱的进步，但家庭联合承包制度下的土地细碎化也限制了农业生产效率的进一步发展。同时期中国经济全面改革开放的实施，沿海地区工业发展，劳动力的空缺吸引了大批务农人员进城务工。早期的农村劳动力大多以半农半工形式来弥补农业生产损失，随着中国城镇化不断推进，农村青壮年劳动力优先脱离农业生产。农业生产劳动力不断缺失，土地撂荒现象不断涌现。此外，随着中国加入WTO，农业生产资料如种子、化肥及农业的市场化，加上外围农业竞争，农业生产收益不断下降。2003年中国农业税取消，进一步加剧农民农业生产意愿。因此，以土地流转形式的土改进而对农业生产资料重新配置是应对土地撂荒、农业生产收益下降以及农村劳动力缺失大前提下的优选。

二、土地流转现状

截至2018年底，土地流转面积已达5.39亿亩，占家庭承包耕地面积35%，意味着全国已有超过1/3的耕地发生流转。回顾我国土地流转发展历史，2007年，土地流转面积为6400万亩，仅占家庭承包土地总面5.2%。之后土地流转速度不断上升，2012年流转比例达到21.5%，并于2014年流转比例超过30%， 2015年后土地流转增速降低，但数据一直保持增长。

土地流转主要流向农户、专业合作社、企业，其中超过一半的土地流转到农户手中，流入专业合作社的土地增速为最快，2011年流转入专业合作社的面积占家庭承包耕地的比例为13.4%，于2016年已达到21.58%。对于企业而言，其流转土地增速较为缓慢，近年来一直维持在10%左右。数据显示，2017年底，我国家庭承包耕地流转面积为5.12亿亩，流入农户、专业合作社、企业的土地面积分别为2.94亿亩、1.16亿亩、0.5亿亩。其中，流转出承包耕地农户数达7070.55万户，签订耕地流转合同份数为5535.96万份，签订流转合同的耕地流转面积为3.5亿亩。由此可以看出，土地流入方不再只局限于农民，专业合作社与企业等大型机构也逐渐向土地流转市场转移【1】。

三、土地流转所引申的问题

（一）农民利益保障

首先我们回顾中国近60年土改历程，无论从最初的集体经营，到家庭联产承包，还是到如今的土地流转，整个改革的历史可以看作是国家、集体、农民博弈的过程。整个博弈过程政府主要处以主导地位，农民在博弈过程中的劣势地位不能忽视。整个博弈过程如果从产权方面理解也就是从最初的权能合一到如今的三权分离【2】。21世纪之后，《土地承包法》和《物权法》虽然提出土地流转坚持“平等协商、自愿、有偿”原则，承包方作为土地承包经营权流转的主体，有权自主决定其是否进行流转及土地流转的方式。但我国法律对于农村土地归属未作出明确要求和规定，般都是直接划归农村土地归劳动群众集体所有，主体的模糊和定义不清晰，为未来土地流转埋下隐患【3】。此外，因为地方政府/集体在制度变迁过程中既处于中间扩散型和需求诱致型双重角色，导致相关部门对于工作职能和定位不明确，过分追求经济指标而进行的行政干预可能错误推动土改的发展发向。

资本的引入，农业模式由资源农业转为资本农业，虽然从一定程度上解决农业生产资金缺乏问题，但由于农户主体地位弱化，弱势农户难以與资金雄厚的企业抗衡，最终造成农户失业或沦为工商资本的雇用。

农民对于土地流转、相关法律法规认知的匮乏，加上不够完善的流转市场以及相应的保障机制，农民在土地流转过程中利益保障没有从根本上解决。随着土地流转规模不断扩大以及流转本身周期较长缘故，未来土地流转的矛盾也将不断出现。

（二）剩余劳动力

剩余劳动力的问题，首先是中国特色地理环境导致，我们一直引以为傲的世界7%的耕地养活世界22%的人口，间接也反应了我们耕地不足以及人口众多的事实。根据中国统计局2017年鉴，中国可耕种面积为134.9万平方公里。而事实上，由于城镇化发展建设用地需求、退耕还林、土地退化等因素，实际可耕种面积还会更少，小农户经营可耕种面积不过10亩。那么农村劳动力冗余将是剩余劳动力的第一个因素。其次，随着土地流转改革的进行，农村耕地碎片化逐步整合，资本、技术等新生产要素引入农村，规模化种植又再一次释放了更多劳动力。

虽然同时期改革开放沿海城市工业快速发展劳动力空缺，以及后期中国城镇化进程吸收了相当大一部分农村劳动力，但近年来由于中国制造业逐步由劳动密集型转向技术密集型，以及全球制造业供应链的生产转移，受劳动力水平和务工市场发展的影响，大批劳动力又从原本被吸收的企业释放出来。

大量农村务工人员极大促进了城市经济的增长，但是因为户籍制度、福利制度等限制，这个群体很大程度上被排斥在城镇福利体系之外，无法完全享受当地的公共服务和社会保障。最后变成城市进不去农村回不去【4】。

这部分剩余劳动力成为土地流转后急需考虑的问题，因为它不仅仅涉及流动人口管理、劳动力就业，往深层次讲还涉及社会的稳定。

（三）粮食安全

讨论粮食安全问题前，首先我们应理清土地流转的内在动因。从开始农民自发性流转到后面政府出台文件明确并鼓励农村土地流转，甚至鼓励企业进入农业生产的大前提为家庭单位小农经济生产效率低，收益低，应对风险能力低;工农业发展巨大鸿沟下的工业劳动力空缺和城镇务工收益大于农业，共同推进了农村劳动力减少出现土地撂荒;现代化农业发展需要提升农业生产效率，产生规模效益。因此土地流转被赋予了多种功能，包括但不限于减少土地撂荒、提高农民收入、促进农村劳动力转移、推动城镇化发展等。

土地流转的模式一般分为两类，一是一般农户将土地流转至种田大户手中经营，二为农户将土地流转至企业经营。对于农业生产，主要成本除开土地租赁外，农业生产资料如种子、化肥、农药等都是较大开销。但是粮食作物的市场需求属性已经界定了粮食种植即便是规模化也只能给农户带来微薄的收益，甚至负收益，因为谷贱伤农的道理已经被论证过了。

为了提升农业收益率，农业种植范围必然也将由低收益的粮食种植转为经济作物种植。尤其是资本介入农业生产后，因为资本逐利的天性，短期内大量使用化肥、农药造成耕地严重退化;又或者从事其它非农经济活动，对农业基础设施、农业资源造成难以恢复的影响。最终影响将是在农产品市场甚至粮食安全隐患。

四、土地流转过程中引申问题建议

土地改革首先要明确的是土地所有制是国本之一，18世纪欧洲大陆以英国为代表的圈地运动能够给予我们强烈的警示，在资本主义体制下的土地私有化，农民将完全沦为资本的附庸。因此，中国土地改革尤其如今的土地流转，我们应该谨慎对待土地集中、权利集中等问题。此外，对于农村土地主体定位需要更加完善法律法规，产权的明晰化是市场经济的保证。不断完善土地流转的法律和保障体系，为更大规模土地流转做好铺垫。

地方政府应该更加明确自身工作定位与职责，加强对土地流转的推广，建立相关平台，做好土地流转的中间人，在保障农民利益的前提下合理引入企业资本进入农业生产。

土地流转规模不断扩大后农村劳动力释放和再吸收，我们需要从根本上解决劳动力素质。完善农村的教育，将农村劳动力压力变为人力资源优势。随着中国城镇化进程推进，逐步取消二元户籍制度，改革社会保障制度，通过市场竞争实现农村劳动力在城市的优胜劣汰而非人为设置转移障碍。跟随中国產业升级和转移的节奏，大力发展乡镇企业，实现农村劳动力“就地转移”。

对于粮食安全问题，首先我们应该保证粮食安全生产红线。在社会主义市场经济框架下，粮食作为商品之一，其本身商品属性没有办法无限提高销售价格以拉到农户种植意愿，这样只会推动物价上涨。按照目前农户耕地规模和流转情况，可以预见在相当长一段时间小农经济模式仍然会占相当高比例，因此引导好家庭农业对于粮食种植信心至关重要，自然灾害保障、合理的种植补助以及收购价格补贴是现阶段较好方案。随着土地流转规模不断扩大，国有农场或国有资本控制下的农业生产企业应该担起粮食生产安全主要责任。严格把控粮食进口比例，中国人的饭碗应该掌控在自己手中。此外，国家粮食储备严格把控与落实，坚决清理地方储备虚报、瞒报，确保总体储备在安全线以上。2020年疫情下恐慌性储备粮食，我们应该更加明确粮食安全对于社会稳定的重要性。

五、结论

中国农业现代化进程是社会主义市场经济体制下改革与发展的重要一环，土地作为农业之本，其改革不仅仅只是触动农业本身，更是关系整个社会发展。顶层设计改革政策，不仅要考虑农业本身发展的问题，更需联系整个社会。只有各个层面改革相辅相成，方能推动整个社会前进。随着土地流转改革不断深入，农业与工业相互促进，农村与城市的互通，中国有限耕地资源有效配置及资源利用最大化将不断提升，最终实现工农共同发展。

参考文献：

【1】 高晓燕，赵宏倩. 工商资本下乡“非粮化”现象的诱因及长效对策[J].经济问题，2021，（03），92-99

【2】 张曙光，程炼. 复杂产权论和有效产权论——中国地权变迁的一个分析框架[J]. 经济学（季刊）， 2012，11（04）

【3】 程雪娟. 城乡一体化进程中农村土地流转问题研究[J]. 山西农经，2021，（02），43-44

【4】 张丹丹，李力行等. 最低工资、流动人口失业与犯罪[J]. 经济学（季刊）， 2018，17（03）

中国人民大学彭磊

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2021/10/28