乡村振兴视角下托克托县村土地利用规划研究

摘要：在我国主要矛盾发生转化的情况下，党中央结合我国实际情况提出乡村振兴的战略安排，而编制村土地利用规划对走出一条特色乡村振兴之路有着关键性作用。本文基于乡村振兴对村土地利用规划提出的新要求，通过分析托克托县村庄发展现状及存在问题，提出要在规划编制中提高村民积极性、突出乡村特色、贯彻城乡融合发展理念等建议，同时也希望对内蒙古其他地区编制规划提供一些思路。

关键词：村土地利用规划;乡村振兴;城乡融合

一、引言

党在十九大报告中全面明确了乡村振兴战略的重要意义，提出了城乡融合发展的新思路，为农民增收、农村经济繁荣、农村生态文明提供了新动力。农村的发展是与土地紧密相连的，村土地利用规划编制对乡村振兴战略实施起着关键性作用。现有的农村各项土地利用规划大多是包含在乡（镇）级土地利用总体规划中，但因为比例尺大小问题，村土地利用情况得不到具体完备的展示，尤其是内蒙古这样区域辽阔的地区，还是需要通過编制村土地利用规划从微观层面上掌控土地利用情况。

目前，我国浙江、重庆、广东等多地出台了村土地利用规划编制行动方案，努力探索规划的具体内容。但我国国土辽阔，不同地区自然条件不同、自然禀赋有异、历史基础有别、经济发展不一，各地对村土地利用活动要求存在差异。因此，在学习其他地区优秀的编制方案的同时，如何因地制宜的制定内蒙古这样特色性地区的村土地利用规划，仍需要我们深入思考和探索。

二、研究区概况

托克托县位于内蒙古自治区中部，地处呼包鄂“金三角”开发区腹地，是呼和浩特市“一核双圈一体化”战略重点发展区。辖5个镇，建有自治区级工业园区、农业产业化基地和服务业集聚区。近年来，县区整体发展迅速，在“十三五”规划期间，筹备建设托克托县通用机场和电子商务产业园，未来发展潜力巨大。

全县总面积1416.8平方公里，土地利用类型多样，农用地占绝对优势。建设用地比例相对较低，且以农村居民点用地为主。由于县域自然环境条件区域差异，使得土地利用空间分布状况表现出明显的区域差异特征。农用地以耕地和牧草地为主，耕地主要分布在中西部地势平坦的古城镇和五申镇。建设用地以城镇和工矿用地为主，主要集中分布在双河镇和新营子镇，各乡镇地势较为平缓的地区也有部分建设用地零星分布。其他土地主要以水域和自然保留地为主。

三、村土地利用规划助力乡村振兴需解决的问题

（一）村庄编制规划需求不高

近些年托克托县经济发展整体上呈上升趋势，但就各村落个体而言，经济发展水平较低。经济发展提升的主要原因是工业园区内企业带动和农牧业产业发展。大部分村庄无特色产业，缺乏固定经济来源。大多数村委会对本村未来发展没有具体规划和设想，当地农牧民更多的关心与自己切身相关的利益，对规划用地政策不了解。村内人数较少，基本没有过多的用地需求，对规划编制需求程度不高。

（二）村庄规划多规并存问题

目前托克托县各乡镇土地利用总体规划相对较为完善，其他有各村编制的新农村建设、产业区规划、农业区规划、旅游规划等。在这种情况下，现有村级各种规划与上位规划出现差异，短期内构建“多规合一的实用性村庄规划”难度较大。

（三）村庄区域差异问题

内蒙古地广人稀，人均占地面积大。县内村落间散布分散，村庄内各村民房屋坐落零散，且由于牧民生产生活习惯，大多宅基地院落面积大于房屋面积，用于圈养牲畜、存放牧草、放置劳作机械设备等。另外，各行政村的面积、自然禀赋、经济水平都存在一定差异，普适性的规划方式无法在此运用，很难用某一固定比例尺规划成图。

（四）村土地利用规划中的城乡融合问题

当前内蒙古城镇化进程不断加快，农牧业现代化加快推进，农村牧区发展能力不断提高，城乡关系发生了巨大变化。但内蒙古仍然属于欠发达地区，生产力发展水平整体不高，城乡融合发展仍然面临诸多矛盾和问题。由于城乡产业空间分布不均衡，农牧业与城镇二三产业之间联动不足，农村牧区三产融合程度较低。

四、乡村振兴视角下村土地利用规划发展建议

（一）提升村民在编制中的积极性

政府部门在进行规划的过程中需注重群众意见的征询与听取，要充分考虑到民族地区文化差异、生活习俗等问题，基于征询、谈判、公示等途径，提升广大群众的参与度，使公众明确认知到科学规划对农村、农民、农业发展的重要性。同时政府需以尊重包容的态度对待城乡统筹建设过程中农村改造存在的历史遗留问题和新时代建设问题，从而降低新旧问题对村土地利用规划编制的影响。

（二）确保村土地利用规划的主导地位

针对短时间内实现“多规合一”困难的问题，我们需要逐步改变。对现有的新农村建设规划、村庄规划、产业规划等进行整合，统筹明晰村土地利用情况，各村应根据乡镇级土地利用总体规划各项指标分解下达的情况，合理安排本村各项用地规模和布局，最终在村级形成有且只有一本规划。

（三）编制符合各村特色的规划

越来越多的特色元素融入到了规划之中，但这些特色要根据村庄本身情况而定，要结合实际特点，发展本村独具特色的人文环境，避免“千村一面”的现象。可根据各村地理优势、特色农业及旅游发展现状，按照“因地制宜，因时制宜，循序渐进”的原则精准化的开展编制工作。此外，了解村民在住房、基本农田、土地流转、修路等方面的实际需求，进行各方利益协调，以增强村土地利用规划编制的科学性与实施的可行性。

（四）贯彻乡村振兴融合发展理念

在乡村振兴战略背景下，结合所在地区经济社会发展现状和城乡融合提供的新思路，建设城乡融合互利共赢机制，提高本村三大产业融合程度和发展质量。依据乡村振兴战略二十字总目标要求，充分运用村土地利用规划这一微观尺度去优化土地资源，结合内蒙古地区和托克托县各村庄实际自然经济社会条件，确定土地利用管理的目标任务，合理划定“三生”空间，推动乡村产业、生态、文化全面振兴，助力村土地利用规划的编制和落地。

参考文献：

[1]靳晓雯，于艳华，张宇.对村土地利用规划编制问题的思考——以内蒙古自治区为例[J].中国土地，2018（03）：50-51.

[2]李宪文.城乡统筹的村级土地利用规划基本问题研究[J].中国土地科学，2012，26（01）：67-70.

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院吴迪

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2021/10/24