宅基地使用权继承制度的问题与对策研究

摘要：新型城镇化背景下，我国的农村人口不断流入城市，近日自然资源部明确答复城镇户籍子女可继承宅基地使用权，但在具体的实施过程中仍有落实不到位的情况。本文对现有宅基地使用权继承制度现存问题进行剖析，认为存在使用权人主体身份不明确、继承客体范围不明确和继承时间无限制的问题，并提出相应解决对策。

关键词：宅基地使用权;继承制度

一、引言

农村“三块地”问题一向备受关注，近日，自然资源部经与住房城乡建设部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局协商，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出明确答复：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。不仅保护了农民的合法权益，也在很大程度上为进城落户的农民留出退路，进一步鼓励更多人口迁往城镇，助力新型城镇化发展。

二、宅基地使用权继承制度的现存问题

这一答复意义重大，不仅明确了宅基地使用权继承主体的身份限制，也符合我国“房地一体”的基本原则，但在具体的实施过程中，宅基地使用权的继承仍然存在一些不可回避的问题。

（一）宅基地使用权人主体身份不明确

在《物权法》和《土地管理法》中，未对宅基地使用权的权利主体进行明确规定，在理论研究及具体实践中，依据土地管理法中对“一户只能拥有一处宅基地”的规定，有将宅基地使用权人主体身份认定为“户”的，也有认定为户主的。如果户是宅基地的使用权权利主体，在继承时是否需要把宅基地作为共同财产进行分割后继承，如果户主是宅基地的使用权权利主体，那是否能将宅基地作为户主的个人遗产进行继承，这样不同的主体身份认定将会直接对宅基地继承产生影响。

（二）继承客体的范围不明确

根据《物权法》中的规定，宅基地使用权是指使用权人有权依法利用宅基地建造住宅及其附属设施。当宅基地上有建造的房屋时，房屋作为公民财产可以合法继承，房地不可分割，宅基地也相应地进行继承;但宅基地上没有建造房屋或已建造房屋灭失时，闲置的宅基地是否还能继承，这一问题使得宅基地继承范围模糊，相关规定中也并未明确。

（三）继承期限没有限制

根据现行无偿无期限的宅基地取得制度，宅基地的使用期限并未有具体规定限制。但是，这样就会导致宅基地只要存在地上的房屋和附属设施，宅基地使用权就一直无限期地存续，从而造成农村土地的严重浪费，并且使得一部分农户会拥有自身申请审批以外的宅基地，产生继承祖宅导致的一户多宅现象。

三、宅基地使用权继承制度构建的对策建议

城镇户籍子女可继承宅基地使用权被明确彰显了政策和制度的进步，为了能够让宅基地使用权继承真正落实到位，切實保护农民的合法权益不受损，还可以从以下几个方面来推进：

（一）进一步完善相关法律法规

对《继承法》《物权法》《土地管理法》等相关法律中关于宅基地的规定进行明确和补充，赋予宅基地完整的用益物权属性，明确宅基地使用权人“户”的具体规定，体现宅基地使用权人的主体身份，并在法律条文中补充宅基地使用权继承的相关规定，包括对宅基地继承的限定条件和继承人的身份限制等，从法律层面进一步保障宅基地使用权继承制度的落实。

（二）明确可继承宅基地的范围

对于长期空置未建造房屋或已建造但房屋灭失的宅基地，由于其没有地上房屋等农民财产，可以在由集体经济组织自行讨论后决议如何制定补偿标准，并在与农户协商后通过集体经济组织进行回收利用，提高农村土地利用效率，减少宅基地闲置浪费;对于存在地上附着物的宅基地，由于地上房屋是农民的私有财产，理应一同继承其宅基地使用权，若不承认对宅基地的继承权，将意味着同样无法继承地上房屋，这样会无法有效保障农民的个人财产权。在宅基地继承后，应当规定继承人建新必须拆旧，以此保证宅基地的利用效率，避免一户多宅现象的不良循环。

（三）明确继承年限

首先需要对宅基地原始取得年限进行合理的限制，在此基础上，宅基地使用权继承时也应当考虑年限的限制。当宅基地使用权发生继承时，若原宅基地取得年限到期，则可以由村集体进行回收，并对其地上房屋进行补偿;若原取得年限尚未到期，则按期限继承。通过限制持有年限，在保障农民居住权益的同时，盘活闲置宅基地，提高农村土地利用效率。

四、结语

目前对于城镇户籍子女可继承宅基地使用权的明确，彰显了“民有所呼，政有所应”的政策暖意，也在很大程度上通过法律和制度的手段纾解了社会焦虑。相信在进一步完善宅基地使用权相关法律法规的基础上，构建更加完善的继承制度，能够既保障农民和其子女的合法权益，又能提高农村土地利用效率，避免产生宅基地闲置浪费，从而深化宅基地制度改革、助力乡村发展。

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首都经济贸易大学2018级土地资源管理研究生? 李哲

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2021/07/07