全面二孩背景下上海0-3岁公共托育服务建设现状及对策

摘要：2016年实施“全面二孩”政策以来，人口出生率增长不明显，我国并未迎来生育高峰，“单独二孩”、“全面二孩”政策效果不及预期。根据我国卫计委调查显示，无力照看新生儿已经成为影响二孩意愿的主要因素之一。公共托育服务作为政府提供的重要公共物品有极强的正外部性与社会公益性，笔者通过分析上海公共托育服务现状，在借鉴国外经验，提出一系列公共托育服务建设对策建议。

关键词：全面二孩;公共托育服务

一、引言

自我国2013年推行“单独二孩”政策、2016年推行“全面二孩”政策以来，人口出生率在短暂上升后呈现逐年下降的趋势，说明计划生育政策已不是影响生育意愿的主要因素，高昂的育儿成本与短缺的托育服务已成为影响生育意愿的主要因素之一。我国0-3岁婴幼儿入托率仅为4%，远低于一些发达国家的50%。0-3岁公共托育服务的良好构建不仅能够解决现阶段社会的对于托育服务的迫切需求，体现了政府提供公共物品的能力，也有助于社会稳定与有序发展。

二、上海0-3岁公共托育服务现状

上世纪90年代经济体制改革后，福利性质的托育服务体系全面萎缩，公办幼儿园不再招收3岁以下儿童，单独的托儿所也逐渐停办，托育模式呈现从去家庭化到家庭化的演变趋势，政府部门支持有限，社会化托育服务供给严重不足。一方面，家庭化托育模式因缺乏专业性，面临较大压力;另一方面，社会托育机构缺乏统一标准，监管机构混乱。

从上海市的托育机构数量来看，独立设置的托儿所总数呈现逐年下滑态势，分布区域差异较大，无论在数量还是在分布空间上都存在较大缺口。单位提供托幼服务办所的积极性不高，大部分单位主要通过灵活的工作时间或是产假等方式，为职工提供育儿便利。社会化幼托机构以早教中心为主，主要满足3-6岁儿童的早教服务，并未涵盖0-3岁婴幼儿托育服务。

托育服务供需的不平衡不仅体现在托育机构设置数量和空间上，同时也出现在供需结构上。上海托育需求多样，主要体现在供给主体、托育时长、安全、空间距离、服务质量、收费标准等几大类。一般家庭在托育时优先选择公办托班，随后是民办托班，最后才是社会化幼托机构，但是从上海整个托育服务市场来看上述三者的供给数量并不符合需求倾向而是呈现一个逐渐递增的状态。

另外师资问题也成为制约上海托育服务发展的重要因素，由于编制问题、晋升渠道、收入水平、社会地位等问题影响，社会托育机构的职工门槛不清晰、来源模糊、专业素养不高、培训缺乏规范等情况，导致了现阶段托育机构从业人员流动性大，业务能力及专业素养不能满足0-3岁婴幼儿托育服务的需求。

三、国外0-3岁婴幼儿托育服务经验

（一）英国：“家庭支持”服务政策

英国在政策取向上高度重视公共政策对于家庭的影响，在有关保育领域公共政策制定时，强调家庭在“国家保育战略”和“十年儿童保育战争”的重要作用，帮助家长平衡工作与家庭，通过减免税收、发放补贴的形式，减轻家庭育儿成本，通过较长的亲职假为育儿提供客观基础。同时英国还呈现出“弱势优先”的倾向，即对于贫困家庭、育儿困难的家庭进行资源倾斜，保障基础托育服务。

（二）瑞典：中央集中管控，平衡市场资源

瑞典通过现金支持政策与时间政策的干预，加大国家在托育服务领域的财政支出，通过给予育儿补贴、带薪育儿假期，提升生育后的家庭保育现状。同时通过加强服务政策、财政政策、监督干预，参与性协助托育服务发展，制定行业准入规定、鼓励机构办学，加大对机构的高额投资进而强化中央管控，设立监督机构独立监管政府管辖的托育机构，从而提高托育服务供给水平。

（三）日本：多元化保育趋势

日本的托育服务由日本厚生省儿童家庭局负责管理，中央儿童福利委员会负责监督，各地方政府主导幼儿保育工作的实施。日本通过推动多元化保育机构的建设，形成由认可保育所、认定幼儿园、家庭保育、小规模保育、一定场所内保育、入户保育、地方单独事业保育、企业主导型保育等多种保育模式，解决保育“机会”问题，消除“待机儿童”，从而达成保育市场资源平衡的状态。

四、0-3岁公共托育服务体系建设对策

（一）加快多元化公共托育服务体系建设

由于上世纪经济体制改革，政府在社会托育服务体系中缺位，导致了现阶段我国托育服务整体较为混乱。中国人口体量与经济发展水平与一些发达国家还存在一定差距，在公共托育服务提供方面不能单纯套用发达国家普惠性质的托育服务政策，应率先承担“托底”责任，加快公办性质托育服务机构的建设，提升收托能力，满足急需照料儿童家庭的基本日托需求。可以依托社区活动中心或公共社区服务中心建立幼托联系点，依靠固定场所、社工等固定人员或招聘具备专业技能的看护人员，解决基本日托需求。在承担“托底”责任的前提下，可以积极探索社会共同参与模式，通过购买服务、多元参与等方式，逐步引入企事业单位、民营企业、社会团体等专业团队承办托育机构，满足托育市场的多元化需求。积极探索企业自办托育点，设立在职工工作区附近的企业自办托育点既能满足职工的托育需求，也方便上下班接送幼儿。

（二）规范托育服务项目设置，建立阶段式托育项目体系

现阶段社会托育机构项目设置五花八门、“重教轻保”的现象明显，不仅提高了家长辨别和选择的难度，也增加了家长托育的经济成本和时间成本。政府部门应尽快建立托育行业统一标准规范托育项目设置，同时探索阶段式托育项目设置。比如针对0-2岁的婴幼儿以保为主，满足日常照料、卫生保健等基本功能即可。面对2岁以上的幼儿可逐步提供个性化早教项目，在专业团队的制导和帮助下对幼儿的运动、语言等功能进行系统性开发。

（三）优化师资队伍建设，强化职业保障体系

现阶段制约托育服务体系建设的主要问题之一是专业人才短缺，应鼓励中专、大专院校开设0-3岁托育服务相关专业课程，鼓励开办相关专业的社会培训机构，提高从业人员技能水平及职业素养。整合现阶段“保育员”、“育婴师”等专业人员资格，通过统一培训、统一考核、统一管理的方式认证为具备照料0-3岁婴幼儿职业技能和职业素养的“育幼师”，打破人才瓶颈、拓宽师资储备。同时探索建立保育人员职业体系，提高薪酬待遇、打通职业晋升渠道、提升社会地位，从而能在培养专业人才的同时留住人才。

（四）规范托育服务市场，施行全流程监管

结合地方经济发展，明确托育服务机构的市场准入、管理机制、机构配置等统一标准，明确托育机构的监管单位及相关职能部门，建立健全托育服务机构的评估与监测体系，提高公共托育服务效率。探索建立行业黑名单，对存在欺瞒、造假、发生重大安全事故等的企业实行退出机制，保障公共托育服务的质量。

（五）探索“家庭支持”配套政策制度

针对现阶段主要以家庭照料为主的婴幼儿照料模式，可以借鉴西方国家如英国、瑞典等政策，适当进行财政补助或延长育儿假。为了防止长期家庭育儿可能带来的女性职场歧视，育儿假的享受对象可从女性扩展至男性，假期方式可从一次性转变为灵活，一方面可在一定程度上削减较长时间的育儿假对于女性职业发展的影响，另一方面可以提升男性在幼儿成长过程中的参与度，促进家庭和谐发展。同时也可以借鉴西方的互助模式，对于有资源和条件的家庭或个人，在政府相关部门的监管下，开设小型嵌入型托育点，满足居民内部需求。

参考文献：

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[2]薛琪薪，吴瑞君.上海市0～3岁婴幼儿托育服务供给现状与社会政策研究[J].上海城市管理，2019，28（03）：78-83.

[3]杨雪燕，高琛卓，井文.典型福利类型下0—3岁婴幼儿托育服务的国际比较与借鉴[J].人口与经济，2019（02）：1-16.

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[5]邢思遠.英国0-3岁婴幼儿托育服务经验及其对我国的启示[J].教育导刊（下半月），2019，（7）：93-96.

作者简介：

许亦舟（1993—），女，上海青浦人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院? 许亦舟

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2023/07/24