多源流理论视角下海关属地纳税人管理政策研究

摘要：2019年5月，海关总署印发了《属地纳税人管理框架方案》，表明海关税收属地纳税人管理的正式开启。本文以多源流理论为分析框架，从问题源流、政策源流和政治源流三个方面对政策出台过程中的各种影响因素进行分析，以探究政策之窗开启、该政策被提上政策议程到出台过程中各种影响因子所发挥的作用。并从政策评估的不同视角出发，对属地纳税人管理政策落地以来的执行效果进行评估分析。在此基础上，提出政策未来的优化思路，从而为这一政策的实施提供更深层的理解和支持。

关键词：属地纳税人管理;多源流理论;政策评估;海关改革

一、引言

属地纳税人管理是海关税收职能改革的创新探索，也是从税收征管向纳税治理转变的基础，属地海关税收管理部门将在未来的改革中扮演重要角色。近几年纳税异地化的趋势越来越明显，近三成海关属地纳税比例低于50%，属地海关未能全面掌握企业的纳税情况、经营情况。如何完善属地纳税政策，提高属地海关纳税治理水平和服务水平成了一个需要解决的问题。在多重因素下，海关总署于2019年5月印发了《属地纳税人管理框架方案》。本文将属地纳税人管理视作一项公共政策，基于多源流理论分析属地纳税人管理政策的出台过程，并试图结合当前政策执行现状，深化对属地治税工作的認识，提出该项政策未来的优化思路。

二、多源流理论视角下属地纳税人管理政策制定分析

（一）问题流：属地纳税指标走低，税收管理问题凸显。

据海关总署关税司公布数据显示，2019年1季度属地纳税率较2017年底下降的直属海关有27个，占全国42个直属海关的比重达64.29%，有13个直属海关异地纳税率超过50%，如果把统计口径细化到隶属海关，异地纳税的趋势会更加明显。纳税异地化，使属地海关丧失了直接获取第一手信息的途径，给属地纳税人管理带来难度。异地纳税管理会产生执法不一的问题。笔者曾在工作遇到，某企业与外方签订合同后，由于物流安排原因，分三个口岸申报进口货物，在事后排查税收风险时，三个海关的税收征管部门分别与企业沟通，效率低下，也增加了企业工作量，容易出现执法不统一的情况。实现属地纳税管理后，将有助于避免企业与多个海关就同一问题开展沟通，解决不同海关间执法统一性问题。

（二）政策流：“两步申报”政策实施，铺垫属地纳税管理。

全国通关一体化改革实施以来，通关、纳税有向口岸海关集中的趋势，也显示出企业更倾向于口岸清关，这位属地纳税人管理政策打下了基础，提供了技术可行性。“两步申报”中海关的监管逐步遵循“就近监管”原则，将实物监管与税收征管分离开来，即“货、企分别在其所在地海关监管”。、在“两步申报”模式下，企业无需一次性提交全部申报信息及单证，这也为属地纳税人管理奠定了基础。

（三）政治流：中央全面深化改革，推动税收管理创新。

2018年，党中央领导人在中央全面深化改革领导小组第二次会议中提出“要提高政治站位，勇于推进改革，敢于自我革命”。海关作为政治机关，在落实降税减费政策的同时也要确保国家税收应征尽征。在防范税收风险各项任务中，防止发生欠税是重中之重。异地纳税对申报地海关来讲，实施催缴、追缴难度较大。从政治高度来看，海关也需要通过创新推动属地纳税人管理模式。

（四）政策之窗开启：

在异地纳税问题凸显、两步申报政策铺垫、深化改革持续推进的情况下，属地纳税人管理政策建立迎来了窗口机遇。且随着商品、资本、技术等要素在全球范围内配置，新型贸易方式不断涌现，关联交易、转移定价等策略层出不穷，异地纳税使征纳双方信息不对称现象越来越突出，执法偏差、风险误判时有发生。2019年5月《属地纳税人管理框架方案》印发，各直属海关陆续细化属地纳税人管理政策，开启了海关税收的属地管理新篇章。

三、政策评估分析

（一）重征轻管现象依然存在

一方面，税收工作的评价理念略显滞后。近年来，评价税收工作质量的指标不断改革，使之适应税收征管工作，但多数指标仍然围绕征收环节展开，评价税收服务工作的较少。另一方面，考核体系不够全面。全国通关一体化改革后，“验估指令处置有效率”成为后续管理绩效评估的重要指标，不过这种单一维度的考核并不科学。近一年来，全国验估处置有效率从30%左右急剧上升到80%以上，但同期的审价补税宗数同比仅增加5.2%，补税金额同比下降42.3%。

（二）属地海关管理面临障碍

庞大的历史数据是属地纳税人管理的重要基础，属地海关企管、稽查、关税部门虽各自建立了相应的数据库，但目前并没有将这些数据纳入一个整体，缺乏以纳税人管理为核心的数据库，各部门处于各自为战的局面，未能形成合力。虽然属地海关已经逐步承担起辖区内企业报关数据的规范性审核，但出于数据管理安全需要，直属海关尚未拥有访问全国海关报关单数据的权限。

（三）税收风险水平仍需提升

国际贸易中，交易呈现多样化、复杂化，有些交易参与方多、周期长、结算条件复杂，关税部门要掌握相关情况的工作量非常大。另一方面，关税征管的法律、法规专业性很强，很多企业只重视通关政策、却忽视海关税收制度学习，纳税人意识不强、纳税遵从度不高。目前税收风险管理依赖报关单数据，只分析了基本的税收要素信息，缺乏一手资料，无法全面反映贸易实质。

四、政策优化思路

（一）完善考核指标，形成上下良性互动循环机制

借鉴国际先进经验，结合我国海关属地纳税人管理实际情况，梳理工作各流程环节，对基层执行政策的事前、事中、事后分别建立考核评价指标。避免以单一指标论英雄，杜绝为了迎合考核指标而造数据的情况发生，增强考核的引导和激励作用。

（二）夯实管理基础，加强属地海关税管队伍建设

对异地纳税较严重的海关而言，需要评估当前的税收管理队伍是否能满足属地纳税的要求。属地海关要在关税技术和业务能力上，加大队伍培训和培养力度，以岗位适配为导向，分类、分步培训，引导和督促关税系统立足岗位加强学习，提升专业素养和能力建设，确保在核心工作方面要达到“专”的水平，在此基础上再发展“一专多能”。这既要加强业务培训，还需要保持税收管理岗位的一定稳定性，以保证有足够的时间去达到“专”的要求。

（三）关注管理对象，多措并举提升税管风险水平

在关注数据职能防控的同时关注“人”的因素，税收风险的重点在于提升纳税遵从度。属地海关应通过纳税守法培育，加大相关从业人员培训再教育，提升纳税人规范申报意识和能力。同时，鼓励在改革过程中的探索创新，只要评估校验证明比原有模式更科学性的，就应尽快上升到制度、推广应用、早见成效，在实践中不断改进完善，形成良性互动循环机制。配合总署改革税收制度，降低纳税遵从成本。

参考文献：

[1]毕海军等.创新属地纳税人管理的思考与实践[J].海关与经贸研究，2019，40（06）：36-41.

[2]常成.我国纳税人税法遵从度研究[J].法制与经济，2018（11）：114-115.

[3]张建国.新经济背景下海关税收治理转型的目标与途径：协同智税与数据赋能[J].海关与经贸研究，2018，39（01）：25-35.

作者简介：

娄泽黎（1994—），男，浙江嘉兴人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院? 娄泽黎

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2023/02/18