经济新常态下地方政府投融资平台转型发展探究

摘要：在经济新常态下，地方投融资平台对促进当地经济社会发展仍具有十分重要的作用，当务之急是在全面分析投融资平台面临的内外部环境基础上，正视问题，创新思路，明确方向，完善措施，探索出一条转型发展新路径。本文针对地方政府投融资平台发展现状，分析存在的问题，并提出相应的可行性措施和建议。

关键词：经济新常态;地方政府投融资平台;转型发展;问题;对策

随着20世纪末中央财税制度改革的实施推进，地方政府纷纷成立直属政府的投融资平台，通过以土地及其它公共资源为核心的资本运作，为地方城市基础设施建设筹集资金，大大促进了我国城市化进程。但同时，地方投融资平台也产生了诸多问题，尤其是融资规模过大导致部分城市债务压力沉重，在一定程度上影响了区域金融和社会稳定。为此，国家多次出台监管措施，将地方政府举债纳入制度管理，因此地方投融资平台面临转型发展的压力。在经济新常态下，地方投融资平台对促进当地经济社会发展仍具有十分重要的作用，当务之急是在全面分析投融资平台面临的内外部环境基础上，正视问题，完善措施，探索出一条转型发展新路径。

一、平台公司转型发展的现实意义

（一）有利于防范区域金融风险。近年来，地方政府投融资平台融资规模扩张迅速，无序的融资扩张极易引发资金链断裂，在一定程度上将影响区域金融安全，引发系统性金融风险。规范地方投融资平台运作，有利于合理控制债务扩张，防范区域金融风险。

（二）有利于促进城市有序发展。由于前期地方政府投融资平台的融资模式便捷易行，部分地方政府以最大限度、最大规模的融资为政绩目标之一。由于缺乏合理控制，导致部分城市扩张过快，在一定程度上影响了资源的合理配置以及城市有序健康发展。规范融资平台，从资金源头对地方政府进行控制，有利于地方政府量入为出。

（三）有利于推进国有企业改革。投融资平台大都属于国有独资企业，面临着深化改革、转型发展的现实需求。各地平台公司大都拥有各类政府性资产，转向国有资产投资运营公司将是平台改革的重要方向之一。通过对平台转型方向、路径选择的研究，促使投融资平台顺利实现转型与发展，将为国企改革提供有益借鉴。

（四）有利于规范平台健康发展。由于地方政府融资平台的快速发展，土地等资产重复抵押、金融机构对平台风险防控缺失等问题日益严重，一旦发生投资失控、信贷违约等情况，平台信用可能会急剧降低，最终可能导致平台重组或破产。随着中央一系列监管措施的不断出台，必将推动平台尽快走上规范运营之路，促进平台的健康和可持续发展。

二、平台公司发展过程中存在的问题

（一）法人治理结构不完善。大部分平台公司虽然设立了类似董事会、监事会、经理层等机构，但这些机构的负责人通常都是由当地政府行政任命，彼此之间还有可能存在上下級关系，导致机构之间无法形成相互监管、相互制约的良性机制，其人事权、财务权、决策权都控制在政府手中，使得大部分平台丧失自主经营能力，无法适应市场环境。

（二）经营模式缺乏可持续性。由于平台实际上并不具备自主经营条件，因此也不能根据市场变化调整经营策略，实际上成为了地方政府单纯的融资机构，一方面其资金来源主要是各类银行货款，因为本身财务状况不佳，所以取得这些款不仅需要政府担保，而且还要花费更高的成本，财务负担相当沉重;另一方面大部分平台公司并不具备运营能力，所取得的资金基本投向公益类基础设施，偿债能力低下，基本靠以贷养贷，其债务最终不得不由政府财政买单，加大了财政风险。

（三）缺少有效经营性资产。在城市开发建设工程中，平台公司虽然账面上积累了一定资产，但运作起来，仍然面临很多问题。首先，资产普遍手续不完善，很多项目建成后无法确权，无法形成有效资产。其次，资产无法发挥应有效益。一些公益性项目，虽然账面上资产所有权在平台公司手里，但却无法实现现金流。

（四）投融资方式单一，缺乏持续有效的偿债机制。融资方式单一、过多依靠土地预期收益是平台公司融资的突出特点，由于资产及现金流未能全覆盖，低成本、高额度、灵活多样的企业债券、收费权信托、资产证券化等融资方式不能得到运用，吸引社会资本参与城市建设的尝试较少。债务偿还的来源多靠土地出让金、负债融资、借新还旧，缺乏持续有效的偿债机制，融资平台缺乏可持续发展能力。

（五）地方政府管控严。平台公司大都由地方财政、国资部门直接出资组建，地方政府从人员委派、到业务开展都有很强的控制力。过度的政府管控，导致平台市场化转型的脚步相当沉重，主要表现在需要请示的事项多，能自主决策的事项少，并且审批程序完全是政府流程，容易贻误市场时机。

三、平台公司转型发展的原则和方向

（一）发展原则。平台公司在转型发展中应遵循以下原则：一是市场化原则，平台公司必须适应市场变化、经受住市场考验才能发展壮大;二是科学化原则，平台公司必须在治理结构、经营模式、内部管理等方面进一步科学化，才能有效规避风险、实现可持续发展。

（二）发展方向。平台公司在新形势下的发展中，一是处理好政府与平台的关系，需要明确两者之间的责任，最大限度减少行政干预，推进平台的市场化发展进程;二是需要引入民间资本，加大民间资本的引进，通过基础设施以及公共服务的建设，既可以为民间资本提供发展契机，也可以激发平台公司的内生动力;三是创新融资模式，根据项目的特征，可以采用信托、公私合作、资产证券化以及特许经权转让等策略，以此降低财务风险;四是扩宽经营渠道，平台公司可以将产业以及投资纳入经营范围，逐步扩展到卫生、教育等诸多领域。

四、促进平台公司转型发展的对策措施

（一）全面优化整合资源。地方政府要要明确专职单位将分散在各个板块的资产进行集中管理和优化重组，提升各平台公司整体运营效益。首先要对单纯承担政府融资职能、没有实质经营活动能力的平台公司，在妥善处置其存量债务、资产和人员的基础上依法清理注销;其次对兼有政府融资和公益性建设运营能力的平台公司剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动转型为市场化运作的国有企业。

（二）明确平台公司市场化转型方向。首先要对平台公司原已形成的政府性债务进行清理剥离，确保公司市场化转型后能轻装上阵;其次需要对平台公司进行重构，将行政管理与企业管理分开，并对管理结构进行重新优化，建立董事会、监事会及经营层，在实现科学化管理的基础上，提升平台的运营能力和发展能力。把资产运营管理作为重要任务之一，科学高效运营在城市开发建设过程中形成的国有资产，健全管理体系，拓宽经营思路，创新经营模式，不断提升国有资产运营管理能力，确保国有资产保值增值。

（三）构建良好的政策环境。虽然转型后政府在平台公司的角色和以往大有不同，但在促进平台公司的发展方面，仍然可以通过政策手段给予一定的支持，比如注入足够的资本金、出资设立担保公司、依法依规提供融资担保服务、在公共基础设施领域扩大合作等等。

（四）拓宽业务经营范围。投融资平台应围绕国企改革方向，拓宽合作思路，扩大自主经营权，利用国有资本撬动社会资本，可考虑选择与知名上市房地产开发公司、大型商业管理运营公司等业务关联度高、资金雄厚、技术先进的大企业集团开展多种形式的合作，逐步提升自己的竞争力。平台公司在自主经营、自负盈亏的前提下，要结合国家精准脱贫、城镇化建设、乡村振兴等战略，在污水处理、垃圾分类处理、河道治理、城乡道路建设、教育卫生设施等方面，通过承担建设、特许经营、PPP合作等模式扩展经营业务范国，增加盈利渠道，实现平台公司可持续发展。

（五）完善人力资源管理，加强人才引进。要坚持“德为先，能为本”的用人理念，打造一支有理想、有担当、有作为的干部队伍。平台的员工队伍要实现由建设者向建设者和经营者兼具的总体转型，形成专业结构、年龄结构和职位结构合理，核心骨干队伍稳定，后备人才梯队充足的优势人力资源。平台需要拓宽人才引进渠道，加强对经营管理人才的培养，并建立科学的薪酬制度和考评机制，建设高素质的经营管理队伍，从而为平台的转型发展提供不竭的动力。

五、结束语

我国地方政府投融资平台的存在有其必然性，但改革轉型迫在眉睫，地方政府需要从政策法规的角度进行辅助，加强引导和规范，有效促进平台公司的转型。各类地方政府投融资平台公司为城市开发建设做出了巨大贡献，同时也积累了不容忽视的风险和问题。在经济新常态下，平台公司面临中央监管措施不断加强和自身债务不断膨胀的双重压力，为保证健康可持续发展，更好的发挥积极作用，平台一方面要加强业务模式创新，提升经营管理水平，一方面要充分抓住市场机遇，加强与政府的沟通协调，转变思路观念，拓展外部市场，实现真正的转型发展。

参考文献：

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通辽交通投资集团有限责任公司曲伟滨

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2022/12/16