论“以人为本”理念在北京市停车难问题中的应用

摘要：以人为本，不仅主张人是发展的根本目的，回答了为什么发展、发展“为了谁”的问题;而且主张人是发展的根本动力，回答了怎样发展、发展“依靠谁”的问题。“为了谁”和“依靠谁”是分不开的。人是发展的根本目的，也是发展的根本动力，一切为了人，一切依靠人，二者的统一构成以人为本的完整内容。只讲根本目的，不讲根本动力，或者只讲根本动力，不讲根本目的，都是不恰当的。

关键词：以人为本;停车难题

笔者认为“以人为本”的理念不应只体现在政府对公务员、企业对其员工的内部管理中，而是在生活中的各个环节，在政策制定、执行的过程中坚持一切为了人（人民群众），一切依靠人（人民群众）。“重视人的需要”是“以人为本”的一条重要原则。笔者认为政策的好坏的评价标准是其是否切实地满足了人民群众的需要，只有能够真正造福于人民，贴合群众需求的政策才是有利于人民生活的好政策。故而，在一项政策出台前政府可通过了解人民群众的需要把握政策制定的方向;在政策出台后，政府可根据市场提供的信息了解到此项政策的制定和实施是否真的恰当，从而逐渐完善政策，促进人民更好地生活。所以政策往往也是社会问题应运而生的产物。

在本篇文章中，笔者将“以人为本”理念融入北京市“大城市病”之一的停车难问题，分析北京市目前停车资源的供需情况，结合北京市居民对停车资源的感知情况，试图提出可以有效缓解北京市居民停车难问题的方法。

一、研究背景及意义

近年来，北京市小汽车保有量虽增速放缓，但停车供需矛盾日益加剧，并且停车问题呈现核心地区向外围地区加速扩散的趋势。在北京市常住人口数量极大以及城市轨道交通路网密度仍低于国际化大都市（纽约、东京、伦敦）的背景下，公共交通的辐射力度不足，还不能完全取代传统的出行方式，停车难问题一直困扰着北京城市居民，因此如何缓解和改善北京市的停车难问题对于北京建设和谐宜居之都具有较强的现实意义。

二、北京市停车资源供需分析

通过了解北京市现有停车资源的供需状况，可以更加真实地了解到北京市居民对停车难问题的体会。

（一）北京市停车资源需求分析

1.传统视角难以有效测度反映真实供需矛盾

机动车保有量增势明显减缓，但停车供需矛盾日趋加剧。北京市机动车保有量的变化趋势可分为三个阶段。初始增长阶段（2000-2008 年），快速增长阶段（2009-2011 年），和平稳放缓阶段（2012 年-）。而机动车驾驶员保有量却在呈快速上升趋势。用车需求的人明显增多，即使汽车保有量没有增加，也会导致对跨区停车位需求的增加（比如在工作地点和工作地点之间，住宅与住宅之间，工作地点与住宅之间，住宅与生活娱乐场所之间等等），这就造成了目前北京市小汽车保有量增速放缓，但停车供需矛盾日益加剧，并且呈核心地区向外围加速扩散的现状（见图 1）。

潜在需求难以测度，现有统计方式难以反映真实需求。当前一线城市普遍面临的是抽象、潜在的停车需求快速增长和具体的停车资源供给不足之间的矛盾。传统依据统计年鉴数据衡量停车需求的方式存在一些问题，会忽视掉一些抽象的需求。比如随着租车行业的兴起，对停车位的供需情况分析不能单从汽车保有量和停车位保有量这两方面来解释。这两方面数据可以提供一个基本的参照，但是现实生活中停车真实需求数量往往很难通过统计手段来衡量。统计年鉴只对户籍人口和常住人口进行统计，很难测度流动人口这个团体规模，但流动性人口这个团体也客观存在用车和停车需求。从社会公平的角度来看，国内外国际化大都市的包容性也决定了其往往具備高流动性的人口特征。然而由于户籍制度等原因，流动人口往往很难在一线城市获得停车位资源。

2.用车时段过度集中和职住分离现象强化导致停车资源供需矛盾加剧

早晚拥堵高峰的形成反映居住和工作地点的用车时段过度集中的现状。从早晚高峰交通指数分别来看，晚高峰交通拥堵程度高于早高峰，早高峰平均交通指数为 5.1，晚高峰平均交通指数为 6.2。早高峰期间城市居民由居住地点涌向工作地点，晚高峰期间城市居民从工作地点折返居住地点。出现早晚高峰反映了城市功能核心区居住职能弱化趋势，进而产生职住分离现象。晚高峰拥堵程度高于早高峰一定程度上间接反映了工作职能集聚的功能核心区内停车资源供需矛盾比居住地点更为严峻的现象（见图 2）。

城市内各区间“职住分离”强化导致停车资源供需矛盾加剧。职住分离和轨道交通路网密度不足以及换乘不便等种种因素共同作用造成人们对城市道路的使用和对停车位的需求依然较高。

分区来看，北京不同功能区人口分布状况差异明显。近年来，首都核心功能区的居住功能在逐渐弱化，核心区人口占全市人口比重出现显著下降趋势。城市功能拓展区和城市发展新区的居住功能在逐步强化，两区人口占全市比重逐年上升。而核心功能区聚集了较多的工作单位，且多数单位向外围疏解的动力不足，这就导致了城市交通出现“潮汐”现象。首都功能核心区、城市功能拓展区人口密度呈下降态势。2014-2017 年，首都功能核心区人口密度由 23953 人/平方公里下降为 22416 人/平方公里;城市功能拓展区人口密度由 8268 人/平方公里下降为 7851 人/平方公里。城市发展新区、生态涵养发展区人口数量及人口密度呈上升态势，人口数量占比分别提高了 3.25 个百分点、0.39 个百分点（见表 1、图 3、图 4）。

南部地区的职住分离现象相对弱于其他区域。从机动车流入的主要方向来衡量各区的潜在停车需求，二、三、四、五环全天大部分流量均超过 20 万辆标准车，其中流量排名前五位的是西四环、北四环、东四环、东五环、南四环，分别为 28.99、28.75、28.14、26.50、25.52 万辆标准车;南二环、南三环、南五环负担较轻，分别为 19.22、18.36、15.89 万辆标准车;在早高峰时段西四环、北三环、东四环、南四环流量较大，早高峰时段超过 3 万辆标准车。

（二）北京市停车资源供给现状分析

1.停车设施总体不足、空间布局不合理

停车位总量不足。从总量资源来看，截至 2016 年末，北京市机动车保有量为 571.7 万辆，但全市停车位总数为 427 万个，其中，城镇停车位为 382 万个（居住类车位 219 万个），农村地区 45 万个停车位，缺口达 144.7 万个。停车位资源总量不足是停车难的根本原因。从备案停车设施情况来看，截至年底，北京市备案停车场 6676 个，较上年减少 0.2%;停车位1931479 个，较上年增长 1.3%。分区来看，城六区中东城区和石景山区的备案停车场及停车位在全市的占比较低，东城区的备案停车场占比和停车位占比分别为仅为 8.60%和 4.97%，石景山区的备案停车场占比和停车位占比分别为仅为 3.39%和2.95%。2016 年备案的居住小区停车位 1110208 个，占全部备案停车位的 57.5%，其次是公共建配建停车位，占 19.3%，排名第三位的是路外公共停车位，占总量的 15.8%。

空间分布不均，主要集中在居住区。北京市停车资源空间分布不合理，城镇地区车位严重不足。从空间分布看，城镇地区车位主要集中在五环内，五环内车位为 205 万个，约占全市车位总数的 53%。截至 2016 年底，车位充足区占比 0%，严重缺位区占比 65%，三环内更为明显，严重缺位区占比高达 84%（见图 5）。

从类型来看，车位主要集中在居住区，停车位 219 万个，占全市车位总量的 57%;公建类车位 147 万个，占 39%;居住类、公建类之和占比超过总量的 95%。路侧占道车位 7 万个，占全市车位总量的 2%，占比相对较小;立交桥下、P+R 等其他类型车位 9 万个，占全市车位总量的 2%。总的来看，通过管理模式创新可盘活的存量资源中，居住类（小区内）的潜力空间较大，公建类次之，而路侧占道的潜在空间较小（见图 6）。

不同时间段供需矛盾有所差别，夜间停车难问题突出。夜间居住类停车位不足，有近 100 万辆机动车只能在小区外路侧停放，还有 80 万辆车在小区内处于“乱停”状态。全市城镇地区夜间停车需求总数为 384 万辆（其中居住区及周边道路停车总数为 320 万辆），与车位总量 382 万相比，停车供需总量相当，但城镇地区居住停车缺口总量达 129 万，城镇地区停车供需矛盾主要集中在居住区，夜间停车资源缺口较大。全市公共建筑车位总量为 147 万个，夜间停车总量为 58 万辆，约有停车资源 90 万个（约占 60%）可供使用，居住和公建停车共享潜力大。

2.部分地区开始探索路侧电子收费示范工程，但尚未完全覆盖停车供需矛盾高发区

2016 年，东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区及通州区相继启动路侧电子收费示范工程建设。根据北京市交通委员会发布的《关于调整本市道路停车收费有关事项的复函》和《关于本市道路停车占道费收费标准有关问题的通知》（京交函〔2018〕1616 号）可知，从 2019 年 1 月 1 日开始，东城区、西城区和通州区率先启动道路停车改革，将道路停车位（白实线）纳入电子收费，同时在停车路段安装收费公示牌。朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区于 2019 年 7 月 1日起实施，于 2019 年 12 月 1 日将在全市范围内实施道路停车改革，全面实现电子收费，并配套实施分区路侧占道停车价格机制。

从率先实施路侧电子收费示范工程区域的路侧停车资源状况来看，东城区共有 81 条街道开始實施路侧占道停车电子收费工程，累计划定 5821 个停车位;西城区共有 70 条街道开始实施路侧占道停车电子收费工程，累计划定 5528 个停车位;通州区共有 15 条街道开始实施路侧占道停车电子收费工程，累计划定 2300 个停车位。路侧占道停车规范化管理（电子识别）以后，在保障道路通行状况的同时，释放了相当数量的停车位，在一定程度上缓解了小区内停车资源不足的局面。

3.管理方式粗放

建筑停车指标配置体系不完善，导致停车难在局部区域显得特别严重。北京在建筑停车配置指标上的精细化程度和国外的一些典型城市相比还有差距，中心城区与远郊区、以及各个功能区之间的差异化思想体现得不充分，指标体系在精细化、差异化程度上都有进一步提升的空间，导致停车难在有些区域显得特别严重，如三环内车位严重缺位区占比高达 84%。路侧停车资源管理效率较低。一是泊位周转率过低。北美国家的路侧停车泊位周转率为 3.8 车次/天;在欧洲，免费路侧停车泊位的平均停车时间为 4.5 小时，周转率为 2.24 车次/天;在日本东京，路侧停车泊位周转率为 5.03 车次/天，路外停车场为 2.3 车次/天。而我国主要城市（北京、上海、广州）路侧停车平均停放时间普遍过长，泊位的周转率低。路侧停车资源被过度利用，而与之对应的路外停车场多数处于不饱和状态，有限的停车资源利用不均衡;二是路侧停车管理手段落后。目前北京路侧停车管理主要以人工为主，容易产生驾驶员逃费、欠费，收费员乱收费等问题，技术上的落后还导致难以实施控制路侧停车时间的管理政策。

城市次干道以及背街小巷停车管理不规范。一些非核心路段存在街边停车不规范、私设地桩、地锁现象，导致这些地区交通运行不通畅。深层次原因在于管理制度不到位，街边停车产权不明晰，造成停车乱收费以及停车价格指标体系混乱，没有形成基于有效需求、基于不同区位路段的合理停车价格体系。另外停车场被停用或者改作他用现象较普遍，停车占用道路的现象随处可见，停车难已经成为严重影响北京通行秩序和城市环境的突出问题。

三、北京市居民对停车资源的感知情况

此前，笔者曾对北京市居民对停车资源的感知情况进行过调查，希望通过此方法直接了解人民对此问题的直观感受，从而结合人民的需求看待现有政策。在调查中发现如下问题：居民停车需求得不到满足，“停车难”现象普遍存在。

居住地和工作地间停车资源总体不足。在调查中，大部分被调查者的居住地位于三环至五环之间，而他们中的绝大多数人反映其居住地的停车位资源相对不足，有大部分受访者同时认为其工作地的停车位资源也相对不足。

小区内部公共停车位稀缺和私有车位闲置现象并存。从北京市居民的停车需求角度出发，绝大多数的受调查者认为自己当前所居住的小区公共停车资源不够充裕，不能满足小区内居民的停车需求，小区内部公共停车位数量稀缺、车位规划不合理和私有车位闲置等情况是造成这种现象的主要原因。

城市功能核心区域工作地点停车资源普遍短缺。工作地点停车资源充裕度方面，大多数被调查者认为其工作地点停车资源不够充裕，尤其是位于五环及五环内的工作地点及附近停车位供求关系矛盾十分突出，这在一定程度上也反应出地理区位差异导致资源需求不同的情况。

四、对策建议

由上述停车资源供需情况分析可得知，北京市停车资源面临着数量供不应求的严峻情况，北京市居民也切实感受到此对其生活的不便，故而，笔者认为政府可出台相应政策以缓解此问题给北京市居民带来的窘况。

在对北京市居民进行调查时，笔者发现很多受调查者都愿意將他们闲置状态下的车位出租，这说明面对停车资源紧张的现况，很多居民都持有了共享理念，渴望高效利用已有资源。然而，与此同时，由于担心共享机制存在对闲置车位租用者管理可能存在不严格、居住小区或工作单位的停车位不对外开放等原因，很多被调查者都对共享机制存在疑虑。

笔者认为，共享停车机制作为可以有效利用现有停车资源，改善人民群众停车难现状的一条出路，可以作为政府解决停车难问题的一个途径。如果政府从其层面出台相关政策，利用政策的指导作用有效引导社区、居民区系统整合停车资源，建立闲置车位出租和租用规范性的措施，规范管理，有可能使共享停车机制成为缓解北京市居民停车难问题的有效措施。

参考文献：

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[3] 邵天宇，董大海.互联网思维下的商业模式创新路径研究[J].大连理工大学.

[4] 宋衍涛.论政府机关人力资源管理中的以人为本[J].中国行政管理，2007（04）：46-49.

作者简介：

宗雪（1995-12-），女，汉族，北京市人，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院行政管理专业，2018 级在读硕士研究生，研究方向：公共政策分析

首都经济贸易大学宗雪

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品牌研究杂志社

2022/05/26