地方公债的风险和对策研究

叶俊 侯文跃

摘要：加强顶层设计，规范地方政府举债，严防区域性、系统性风险发生，既是深化财税改革的一项重要任务，也是防止发生系统性金融风险的关键之一。我国地方政府存量债务可控，但局部地区仍然存在风险，如何才能有效应对风险，本文通过浅略的分析，针对当前地方债务存在的风险提出可供参考的建议。

关键词：政府;公债;风险

一、地方公债存在的风险

（一）在制度层面上，地方政府发行公债缺乏相关法律规定

与地方政府发行公债相关的法律待完善。2015年，新的《预算法》开始实施。2018年，对《预算法》进行修正。新的预算法取得了重大的突破。在预算管理上，公开透明、科学有序、执行有效、纪律严明。在财政功能上，正确地处理了政府和市场的关系。但是与地方政府公债还是缺少相应的法律法规。一方面，这种新预算法也有其缺陷。第一，违法行为的类型不全面。在新预算法中，主要涉及预算编制、预算执行等方面的违法行为，而不涉及预算审批中的预算监督。二是责任形式不完备;由于新预算法增加了刑事责任条款，使预算法律责任的形式包括行政责任和刑事责任，这是一项进步，因为预算法是法律，具有较高的效力水平，有利于追究预算违法行为，加大惩罚力度。但由于上述原因，只有行政责任和刑事责任两种责任形式，而没有经济责任，故责任形式尚不完备。

（二）在地方政府投资水平上，地方公债存在着投资风险

1.地方政府存在着巨大的无形债务。尽管表面上，有些地方政府的财政赤字并不大，但实际上财政赤字已经很严重了。有些地方出现了债务危机，迫使政府为了维持现有经济而出售国有资产，使国有资产大幅缩水。所以一些专家认为，今天的债务危机比金融危机更严重。

2.发行新债偿还旧债。如果地方政府不能偿还债务，则向中央政府申请再发行公债来偿还尚未偿还债务。它造成了严重的债务风险，一旦债务链断裂，就需要中央政府收拾残局，让社会经济陷入混乱。片面追求“政绩”。地方政府为追求政绩，往往会追求预算最大化，而非效率最大化。这不但会使地方政府产生巨大的债务，而且往往这种约束条件下的公共产品数量多，较为浪费;质量低，不能满足民众的公共需要。

（三）地方政府发行债券的风险

这其中包括偿债风险、宏观调控风险、信用风险等，近年来，一些地方政府长期大量举债，导致债务风险过大。造成这些风险的原因很多，可以归纳为以下几个方面：第一，信息不对称。当市场的变化无法有效预测时，各种政策的实施也就无法合理。在市场机制下，地方政府还受宏观调控政策的影响，有时无法有效地进行经济运行。第二，财政分权制度的缺陷。地方政府拥有较大的管理权;这导致了财政权力的分离，尽管中央政府进行了一定程度的转移支付，但地方政府在经济上完全依赖中央政府，把中央政府作为最后的担保。第三，利益诱导。为了扩大公共投资的倾向，地方政府在缺乏大量资金的情况下，就会向中央政府申请发行公债，实际上这是与国家宏观经济目标不符的，也是一种浪费。

二、地方公债相关建议

（一）建立地方公债预算管理体系

实施全面的财政预算。当前，我国地方公债筹资已被纳入预算管理体系，但预算编制制度还不够完善，精确度不高，透明度不够，预算监督机制不健全，流于形式，预算执行不力，预算约束薄弱。2013年，国务院把建立“公开透明、规范完整”的预算体系作為经济体制改革的重点。开放、透明、规范、完整的预算制度有利于维护投资者权益，将政府收支纳入公共视野，适应社会主义市场经济发展。

提高预算编制的科学性。根据市场经济条件和政策目标等宏观因素，科学合理地编制政府预算，确保预算编制的真实性和必要性，增强预算约束的刚性。各地要根据实现目标所需资金数额和当地财政盈余情况，确定发行地方公债的大概规模，并向中央提出具体申请，以求细化预算管理，提高预算编制对公众透明。

（一）强化地方债券市场的金融生态建设

健全有关法律法规，为发行和流通地方公债创造良好的法律环境。地方公债独立发行的前提和保障是法律。因此，必须在法律层面上对地方公债发行规模、发行渠道进行相应的规范和监管，特别是要明确地方政府偿债责任及相关债务违约措施，才能保证地方公债合理有效的流通。尽管我国在2014年审议通过了新《预算法》，明确允许地方政府适度举债，但在举债规模和流通方面却没有相应的规定。进一步推进地方公债市场化，完善债券流通制度和责任追究制度。

推动利率市场化。为适应市场经济发展的需要，地方债券应逐步由政府定价转为利率市场化。只有在利率市场化的条件下，我们才能更直观地判断出市场对地方公债的需求，以便中央政府更好地进行宏观调控。在当前情况下，我们可以通过推动银行从存贷结合转变为综合经营，扩大债券市场规模，增加债券品种，促进地方债券利率市场化。在利率市场化的背景下，后期我国还可以建立国际债券交易平台，推动国际债券市场的发展，进一步拓宽我国地方政府融资渠道，促进我国经济发展，提高国际竞争力。

（二）构建政府债券风险预警机制

1.设立偿债机制

设立偿债专项基金，保障地方公债安全。我们发行的地方公债是基于地方政府债券或专项债券的收益。所以，地方公债的安全性并没有得到很好的保证。建立专门的偿债基金，将其纳入政府预算管理，并对偿债基金进行相应的监督管理，根据偿债基金的实际情况，评估地方公债信用状况，保障投资者的权益。

2.设立财政紧急控制机制

管理财政赤字。政府支出规模扩大，超过了政府收入所能弥补的范围，是造成我国财政赤字的主要原因。因此，要使地方政府财政赤字控制在正常范围内，就必须将地方债务纳入预算管理体系，使细化后的政府预算向公众公开，增加财政预算可读性，加强公共监督，增加地方债务透明度。要加强政府治理能力建设，完善和强化政府管理，降低行政成本。同时，我国政府的职能开始转变，逐步简政放权，从激发市场主体的创新活力和增强经济发展的内生动力两方面入手，减少直接干预经济建设。

参考文献：

[1]科尔奈.短缺经济学[M].北京：经济科学出版社，1986.

[2]地方政府债务风险的衡量、分布与防范[J].金融论坛，2011，16（1）：14-24.

重庆工商大学? 叶俊? 侯文跃

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2022/04/11