中国侵害未成年人案件强制报告制度制定过程分析

摘要：本文以多源流理论分析中国侵害未成年人强制报告制度的制定过程，发现侵害未成年人案件多发暴露“报告难”引起的问题流，地方出台强制报告制度的政策流，国民情绪与政治目标的政治流，汇聚打开了政策之窗，进而国家层面出台了侵害未成年人强制报告制度。[1]三条源流缺一不可，但也存在着问题识别不够完善、政策需要有一定强制性、政治精英作用有待加强、机会之窗开启与问题大小直接挂钩等问题。

关键词：多源流框架;强制报告制度;侵害未成年人犯罪

一、问题的提出

近年来，侵害未成年人的案件屡屡见诸报端，引起社会公众的极度愤慨和高度关注。根据最高检统计数据，2017至2019年，检察机关起诉侵害未成年人犯罪分别为4.76万人、5.07万人、6.29万人，后两年分别同比增长6.8%、24.2%。司法办案发现，案件发现、报案不及时，严重影响了打击犯罪和救助未成年人的效率和效果。事实上，我国执业医师法、反家暴法等对发现侵害未成年人犯罪报案举报都作出相应规定，但由于过于原则等原因，落实中出现一些问题。2018年以来，县级、市级和省级层面的侵害未成年人强制报告制度纷纷出台落地，并取得较好效果，但由于该项制度牵涉部门与人员较多且各地规定不一，社会各界也期待能够出台国家层面的强制报告制度。2020年5月7日，最高检、国家监委、教育部等九部门出台《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，这标志着国家层面的侵害未成年人强制报告制度正式建立。虽然该制度的出台得到了社会各界的一致肯定，但这样一项好的制度为何直到2020年才正式确立，制定过程中存在哪些不足？本文基于多源流框架，分析国家层面侵害未成年人强制报告制度这项政策出台的前因后果，并尝试厘清该项政策出台的主要动因与内在机理，以期为相关领域政策制定优化提供启示。

二、理论基础

（一）多源流理论的主要内容

上世纪八九十年代，美国著名政策学家金登参考借鉴了科恩、马奇等人的垃圾桶决策模型，提出了多源流理论，较为系统全面地分析和阐述了政策问题如何引起政策主体的注意、政策议程怎么设定以及政策主体如何制定政策和备选方案等长期被人们忽视的问题。在金登看来，问题流、政策流、政治流三条溪流的汇合贯穿了整个政策过程。

1.问题流：问题如何被确认与界定。关于问题溪流的形成，金登认为必须首先将问题

从状况中识别出来，而问题之所以引起政府官员的关注，取决于三个因素：社会指标（反映某种状况的重要程度或重大变化）、焦点事件（体现为一次危机事件或一种社会符号）以及信息反馈（正式或非正式途径）。

2.政策流：政策制定主体针对议程中的政策问题提出的各种设想和对策。在该源流中，多种想法和建议彼此之间相互融合或冲突，由政府官员、专家学者和利益集团组成的政策共同体往往会选取更具有实践性和易接受性的设想并加以完善，发展成为更具体的政策方案。

3.政治流：在政策制定的过程中，对围绕政策问题、方案及其设计的一系列政治因素的考量过程，主要包括国民情绪、公众舆论与游说活动等。政策主体在制定公共政策的过程中，需要充分考虑这些政治影响因素，尽可能多地争取各方的支持。

4.机会之窗：以上三条源流彼此独立，按照各自规律和特征发展。在某一个关键时间点上三流汇合，问题最终被提上政策议程。这个关键时间点金登将其定义为“机会之窗”。机会之窗是解决公共问题的宝贵机会，政策倡导者必须抓住稍纵即逝的机会，积极参与竞争，提出符合自己政策主张与利益的方案，积极推动三条源流的融合。若政策倡导者未能把握好机会之窗开启的机会，就只能等待机会之窗再次开启。

（二）适用力分析

多源流理论是在西方政治制度下对政策议程设置的探讨，金登没有就该理论是否适用于其他政治制度做出说明。在中国政治制度框架下运用该理论，需要进行修正，使其具备适用性。随着民主化的深入发展，一个日渐开放与多元的中国社会提供了多源流理论必要的“试验场所”[2]。多源流理论引入我国以后，国内学者利用其对诸多公共政策出台进行了探讨，涉及环境保护、社会治安、公共服务等方面，这些研究表明多源流理论“总体上在中国具备适用性”[3]，对中国的“现实政策的解释性很强”[4]。

在中国情境使用多源流理论，需要对该模型作出一定的修正。综观国内学者的研究，这种调整主要在两个方面：一是三种源流之间有明显的互动与融合趋势，而非彼此独立运作;二是政治源流应该起主导作用。经过修正和完善的多源流理论，能够应用到我国侵害未成年人强制报告制度制定过程的分析中。

三、多源流理论下“侵害未成年人强制报告制度”的制定过程

（一）问题流凸显：案件数量增长和恶性案件曝光

根据多源流分析框架，指标异常、焦点事件和突发情况中的任一或多个融合都可能推动社会问题进入政策主体视野，进而得到纳入政府议程的机会。首先，侵害未成年人犯罪案件数量持续上升，案件发现、报案不及时严重影响打击犯罪以及救助未成年人的效率和效果。及时举报将问题直接暴露在政策制定者面前，迫使政策主体快速关注，将其纳入政策议程。案件数量上升、焦点事件曝光推动此问题再次进入问题流，被列入正式议程。

（二）政策流接踵：从原则性规定、到地方制度推出再到国家层面政策出台

回顾国家层面该项制度的制定过程，大致可以划分为三个阶段。

第一阶段：2018年4月之前，散见于各部法律中的原则性规定。对中国来说，强制报告制度是一个舶来品，发端于美国，并很快被世界其他国家采纳。我国《执业医师法》、《反家庭暴力法》、《未成年人保护法》、《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等中均有条文提到教育机构、医疗机构等单位及工作人员在工作中发现未成年人遭受或疑似遭受侵害，应当及時向公安机关报案。虽然这些法律法规中用到“应当”二字，但因描述相对简单、缺少不报告的惩罚追责，更像是倡导性规定，发挥的作用有限。

第二阶段：2018年4月至2020年5月，地方层面侵害未成年人强制报告制度纷纷落地。2018年4月，萧山区检察院联合当地公安、卫生部门率先在全国建立了强制报告制度。此后，全国多地检察机关推动建立了市级[5]、省级层面的强制报告制度[6]。

第三阶段：2020年5月至今，国家层面的侵害未成年人强制报告制度正式出台。2019年12月，最高检在新闻发布会上表示，正联合相关部门着手建立全国层面的强制报告制度。

（三）政治流呼吁：重视未成年人保护工作

1.国民情绪。对于国家来说，未成年人是未来与希望;对家庭来说，孩子更是核心与纽带。侵害未成年人案件屡屡发生，严重刺激了公众的神经，经过主流媒体的推动和公众人物的声援，要求解决未成年人遭受侵害的呼声日益高涨。

2.专家建议。2015年之前，强制报告制度就已经进入了国内学者的视野，有学者提出，未成年人保护工作涉及到方方面面，是一项复杂的系统工程，仅依靠单个部门，难以及时发现未成年人权益受侵害的情况。[7]因此，需要全社会共同参与，建立有效的强制报告制度，才能及时对受害的未成年人进行救助。[8]在2018年的全国两会上，全国人大代表余瑞玉提出了建立侵害未成年人强制报告制度的意见。

3.执政党的执政理念和工作要求。未成年人健康成长，事关民生福祉、社会稳定和国家发展，是党的初心使命所系，也是奋斗的全部所在。加强未成年人保护始终是国家治理的重点、社会关注的焦点。

4.检察机关的推动。侵害未成年人案件发现、报案不及时问题，最先发现单位是公安机关、检察机关，而此类问题导致的取证困难、影响指控、未成年人身心持续受伤害等问题，也是公安机关、检察机关接触最多，感受最深。全国层面侵害未成年人强制报告制度，正是在最高检未检机构单独设立后牵头其他单位制定的。

（四）机会之窗开启：国家层面出台侵害未成年人强制报告制度

近年来侵害未成年人案件数量增长和恶性案件曝光（问题流）、地方纷纷出台强制报告制度（政策流），以及政党理念与未成年人专门办案机构变动，都预示着出台国家层面的侵害未成年人强制报告制度势在必行。不同于过去地方强制报告制度推出后才做宣传，国家推出此项制度前预告多次，给相关报告主体单位做好了心理预期，打开机会之窗。

四、问题与启示

侵害未成年人强制报告制度作为检察机关推动长期存在的社会问题自下而上进入政策议程的典型案例，对研究我国现阶段政策制定过程的调整与转变具有重要价值。该项制度出台的必要性在于--若及时举报，则可避免继续侵害，可以起到保护未成年人、震慑犯罪的效果。然而在该项制度出台前，能否被举报充满不确定性，一方面由于监护人受到传统观念束缚而不希望公权力部门介入，另一方面由于医疗、教育等单位或工作人员无举报意识或怕惹祸上身。当及时报告成为义务，不报要被追责，可以大大提高及时举报的确定性。通过分析，在问题流、政策流、政治流和机会之窗等方面存在如下问题与启示。

（一）问题流：问题识别不够完善。侵害未成年人案件数量逐年并不是近年来才突然上升，媒体在前几年也已经开始报道此类案件。但在此前，此类问题并未定义为一个社会问题，可能仅仅是一个司法办案量的问题。但随着社会的发展，社会、政策环境的变化，仅靠司法办案可能难以妥善解决问题，因为他本身是一个社会问题。在社会问题愈演愈烈的情况下，社会问题愈加依赖新闻媒体和社会公众等外部力量的发现与推动。

（二）政策流：政策需要有一定强制性。当原有的原则性、倡导性规定已不能及时的解决社会问题，就需要细化政策，给政策加以强制性。在地方层面出台该制度时，我们也发现，一开始仅有检察、公安、卫健部门会签，到后来教育、民政加入，再到国家层面国家监委也成为会签单位。这不仅意味着报告主体的增多会给未成年人以更大更密的保护网，更意味着这项政策的强制性更强，可执行度更高。

（三）政治流：政治精英作用有待加强。在国家层面侵害未成年人强制报告制度制定过程中，检察机关发挥了很大的作用，无论是中央或地方，该项政策均是由检察机关发现问题、牵头调研起草会签，其他部门处于相对被动地位。如何调动其他报告责任单位的积极性，也是该政策执行中需要解决的重要问题。

（四）机会之窗：机会之窗开启与问题大小直接挂钩。侵害未成年人强制报告制度也暴露了我国决策议程中的“小闹小动作，大闹大动作”的弊端，即社会问题只有造成了较大的社会影响，才能引起政策制定者的足够关注，进而引发政治流。但也要看到，我国政府在面对社会热点问题的敏感度和回应性越来越强，政策系统也正在朝着民主化和开放化的方向转型。

参考文献：

[1]侵害未成年人强制报告制度是指赋予报告义务的相关单位或者人员，在工作中发现未成年人遭受侵害或者疑似遭受侵害，或者面临不法侵害危险时，要立即向公安机关报案或者举报，违背报告义务的，应当承担相应责任的特殊工作机制。

[2]范逢春、姜晓萍，农业转移人口市民化政策转型的多源流分析：构成、耦合及建议[J]，四川大学学报，2015（5）：17-25。

[3]黃俊辉、徐自强，《校车安全条例（草案）》的政策议程分析———基于多源流模型的视角[J]，公共管理学报，2012（3）。

[4]李建华、谢敏，金登多源流模式理论及其启示———评述多源流模式理论[J]，湖南工业大学学报（社会科学版），2010（5）。

[5]2018年7月，杭州市检察院联合公安、教育、卫计等部门制定了《关于侵害未成年人案件强制报告制度的意见》，这是全国首个市级层面强制报告制度。

[6]2019年3月，湖北省检察院联合教育、公安、民政、卫健等部门制定了《关于建立侵害未成年人权益案

[7]吴鹏飞，我国儿童虐待防治法律制度的完善[J].法学杂志，2012（10）：20-21.

[8]陈少宏，完善我国未成年人权益受侵害的报告制度[J]，华章，2013（19）：26、30.

作者简介：

储俊蕾（1992—），女，安徽淮南人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院? 储俊蕾

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2022/01/28